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    专家视点

    营改增的历史方位


    2017-06-29 11:00:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:杨克文 李妮娜

        全面推开营改增试点一年多来,从制度的完善到政策的高效执行,从减税效应的发挥到助力供给侧结构性改革,从构建国家治理体系现代化的基础到形成对世界税制改革的引领,营改增发挥了有力的牵引、推动和辐射作用。“观今宜鉴古,无古不成今。”科学认识营改增的地位和作用,既要用宽广的国际视野横向比较,又要以深邃的历史眼光纵向审视。2017年5月24日,中国税务杂志社在北京举办“历史视野中的营改增”研讨会,邀请中国社会科学院、中国财政科学研究院、中央财经大学、中南财经政法大学、上海财经大学、江西财经大学、华东政法大学、云南财经大学、湖南省国税局等单位的权威专家,站在历史与现实的交汇点上,认识营改增,评判营改增,定位营改增。这些既在财税领域耕耘多年建树颇丰,又对经济税收史有精深研究的翘楚级专家,在研讨中一致认为,营改增具有我国历代重大财税改革的共性特征,同时又超越了这些财税改革的历史局限;营改增开辟了我国经济转型和国家治理的新境界,在中外税收改革史上具有重大的理论和实践意义,必将在税收发展史上写下浓墨重彩的一笔;面向未来,应正视问题,把以营改增为重头戏的财税体制改革引向深入。
        适应减税负、优税制、重公平的发展要求,传承古代赋税文化的优秀基因,营改增契合了重大财税改革的共性特征
        中国是古老的东方大国,缔造了数千年的文明历史,成就了众多繁荣盛世,财税制度的演进改革深刻地伴随其间。中国税务杂志社社长蔡宇开宗明义:纵览历史上的赋税改革,有的泽润千载,如商鞅变法;有的打造了繁荣盛世,如“文景之治”、“康乾盛世”;有的扶危济困,挽狂澜于既倒,扶大厦于将倾,如“两税法”、“王安石变法”。把营改增放在历代赋税改革的宏阔背景下进行考察,才能找出这项改革在历史长河中的方位,才能判断出这项改革在税收发展中的坐标。湖南省国税局副局长王建平通过对我国历史上七次较为成功的赋税改革的观察,发现了古代税制演进的内在逻辑:一是经济社会形势发展的巨大变化是税制改革的根本动因;二是普遍征税、公平税负、着力减轻纳税人负担水平是税制改革的主基调;三是简化税制、“合二为一”或“合多为一”是税制改革的主要内容;四是紧跟经济发展的步伐、税制日趋先进是税制演进的基本规律;五是先行试点、逐步总结推广是税制改革的重要路径;六是人民休养生息、经济繁荣发展、国库丰饶充盈是税制改革的结果。江西财经大学财税与公共管理学院院长李春根通过对“两税法”、“一条鞭法”和“摊丁入亩”等重大赋税改革的分析,总结了历代赋税制度演变的基本规律:第一,每一次重大的赋税变革都是对之前赋税制度的修正,使之趋于合理,行之简便;第二,历次赋税改革都在一定程度上收到了省费便民、增加中央财政收入、加强中央财权集中统一和遏制腐败等效果;第三,税收征收标准由以人丁为主向以田亩为主演变,由征收实物向征收货币过渡,反映了简化税制、公平税负、放松人身控制的演进过程。
        把营改增置于历史的视野审视通观,与会专家感到,无论是改革的背景、改革的动力,还是改革的路径、改革的效果,营改增与历史上的重大赋税改革有着许多相似、共通之处,无不打上传统赋税改革文化的烙印。
        1.蕴含了轻徭薄赋的民本思想。专家指出,从我国的历史看,轻税铺就崛起之路。西汉初年,汉文帝、汉景帝实施轻徭薄赋的赋税政策,农业税先是十五税一,后来减为三十税一,其间还曾免收田租12 年。在“贵粟”、“轻税”的同时,崇尚俭朴之风,不修宫殿楼阁,不穿华丽服装,以减少国家财政支出和减轻人民的税收负担。在轻徭薄赋、休养生息政策下,生产得到了恢复和发展,奠定了“文景之治”的经济基础。唐朝初年,统治者奉行“轻税之法”,实施“去奢省费,轻徭薄赋”的政策,以农为本,兴修水利,厉行节约,催生了政治清明、经济发展、文化繁荣的“贞观之治”。清朝初年,统治者为了缓和民族矛盾,实行了恢复经济、减轻负担的措施。康熙五十一年(1712 年),清政府宣布“盛世滋生人丁,永不加赋”,雍正时实行了“摊丁入亩”的改革,促进了生产发展,实现了经济繁荣,至乾隆时期,“国家全盛,府库充盈”,出现了历史上的“康乾盛世”。
        多位专家认为,营改增沿袭了我国传统的民本意识,是轻税思想的又一次实践。中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇指出,营改增试点之初就设定了减税目标,并提出了“确保所有行业税负只减不增”,减税意图十分明显,与古代的轻税政策有异曲同工之妙。湖北财政与发展研究中心执行主任、中南财经政法大学教授陈志勇认为,支撑营改增推行的依据可以归纳为“减”、“简”、“兼”、“俭”,首当其冲的是减税、降低纳税人的税收负担。
        全面营改增一年来,减税规模高达6 800 亿元,是近年来我国最大规模的减税举措,增强了纳税人的获得感,促进了经济社会发展。中国经济史学会会长、中国社会科学院经济研究所研究员魏明孔认为,隋唐盛世的税收趋势是简化税收、降低个人及一般工商业者的税收负担,营改增体现的轻税、公平、规范等理念和隋唐时期的赋税改革思想具有相似之处,营改增产生的减税效应将对经济社会发展产生深远影响。
        2.顺应了简化税制的历史趋势。与会专家认为,历史上每次赋税改革都是在更高水平和层次上简化和优化税制。唐代中期实行“两税法”,根据每家资产多少定出户等,确定应该缴纳的“户税”,再根据拥有的土地征收“地税”,除“两税”之外,严禁另立名目征收其他税费:“一条鞭法”是把各州县的赋税、徭役等种种项目化繁为简,将过去的赋税和徭役“合二为一”:“摊丁入亩”改变了历代赋税与徭役平行征收的方式,将丁银摊入地亩,统一税制。云南财经大学财政与公共管理学院教授赵仁平指出,我国古代赋税制度经历了从人丁税到实物税再到货币税的变化过程,由赋役分离到赋役合一的并税过程,税种逐渐减少,精简了征税项目,规范了征税手续,降低了征税成本,实现了国家赋税收入的稳定增长。
        专家的共识是,营改增具有明显的简化、优化税制作用。中央财经大学中国财政史研究所所长王文素教授表示,全面营改增有利于实现我国流转税制的逐步统一,有利于简化税制,有利于税收征缴入库。其一,取消营业税,实现了增值税对货物和服务领域的全覆盖,打通了第二产业和第三产业的抵扣链条,简并了税种,提高了税收的征收效率。其二,增值税本身也在不断地简化与调整,比如简并增值税征收率,减少增值税税率档次,简化增值税税制,更好地发挥增值税的中性作用。华东政法大学财税法研究中心副主任任超认为,营改增是在我国结构性减税的政策背景下提出来的,将营业税改为增值税,取消营业税税种,一方面可以解决营业税存在的重复征税问题,另一方面有助于优化我国税收制度,形成精简高效的税收体制。营改增充分践行了税收简化与减负的理念。
        3.契合了税收公平的古老追求。与会专家清楚地看到,我国古代改革家对税收公平问题给予了足够重视。管仲采取“相地而衰征”的办法,根据田地的好坏、产量的多寡征收不同数量的实物税;商鞅提出“赋税平”的理念,要求不同阶层征收不同数额的赋税;杨炎推行“两税法”,采取“计资征税”制度,按照土地、财产的多少确定相应税负,体现税收公平;王安石力推“方田均税法”,对良田征重税,对瘠田征轻税,并规定各县税赋总额不得超过国家划定的额度,以平衡农民的税负;以“摊丁入亩”为代表的“以田定税”制度,使无地农民不再负担丁税和徭役,实现了税负公平。
        现代税收理论将税收公平界定为横向公平和纵向公平。横向公平要求经济条件相同的纳税人负担相同数额的税收,纵向公平要求经济条件不同的纳税人缴纳不同数额的税收。营改增较好地反映了税收公平的思想。王文素指出,增值税是对商品和服务增加值征收的税种,特点是“道道征税、环环抵扣”。增值税最大的作用就是消除重复征税,体现了税收横向公平。营改增以来,我国约有1 600 万户企业纳税人、1 000 万自然人纳税人由缴纳营业税改为缴纳增值税,实现了增值税制度对国民经济三次产业的全覆盖,越来越多的纳税人享受到改革带来的减税红利,体会到税收的公平与正义。任超表示,增值税纳税人分为小规模纳税人和一般纳税人,两种类型的纳税人承担的税负不同,体现了量能负担的原则。同时,改革早期将增值税的税率根据纳税人从事生产与服务的性质划为4档,现在又将增值税的税率由4档减为3档,无论如何变更,增值税税率的档次区分是必然的,这是税收公平理念的要求。专家表示,营改增后税种进一步简并、统一,税负逐渐趋于合理、公平,符合历次赋税改革的基本特点。
        4.遵循了试点先行的渐进路径。鉴于我国幅员辽阔、发展不平衡的特殊国情,采用先试点再推广的改革路线,阻碍因素少,成功机率高,这一点已得到历史的验证。王安石主导的“方田均税法”曾在洛州、蔡州试行,“青苗法”曾在鄞县试行,取得成效后才在全国推广;张居正的“一条鞭法”先在浙江推出,后在南京、江西、福建等地试点,历经十多年才成为全国通行的赋税制度。“摊丁入亩”1716 年在广东、四川试点,经过更多省份充分试行后,1723 年清政府才诏令全国统一实施。
        营改增也采用了先行试点、取得经验、逐步推开的稳妥办法,从局部试点到全面推开历时5 年多。王建平认为,这一由局部地方分别试点到选择部分行业全国统一试点再到按照先易后难的原则逐步扩大试点范围直至全面推开的做法,有效降低了改革风险,确保了改革的平稳推进。任超强调,营改增并非一蹴而就,是在不断的尝试与摸索中进行的,从小范围试点展开,采取循序渐进的推进方式,有利于在改革的过程中发现问题,从而调整相应对策,使税制改革朝着科学化、合理化的方向发展,保障了改革的有效性。
        以高效执行释放创新活力,开辟了经济转型升级与国家治理重塑的新境界,营改增必将在中外税收改革史上写下浓墨重彩的一笔
        通过历史的纵深分析,与会专家普遍认为,营改增符合我国重大财税改革的基本特点。站在现实的制高点上系统审视,专家们又深深感到,营改增作为当代财税体制改革的重头戏,与古代赋税改革相比又有许多不同寻常之处。李春根总结了“五个不同寻常”,即肩负的责任和使命不同寻常,面临的环境和条件不同寻常,改革策略和路径选择不同寻常,达到的改革效果不同寻常,获得的评价不同寻常。正是这些不同寻常,营改增超越了历代赋税改革的局限,在理念和实践上实现了新突破。中国财政科学研究院研究员史卫通过古今工商税制和政策的比较分析,认为营改增突破了古代通过有限市场垄断实现“民不益赋而国用饶”的局限,突破了古代通过减免商业税负推动商品经济流通的局限,突破了古代简单减免赋税导致社会结构逆向调节的局限,在更高层次、更宽领域、更大范围促进了经济社会发展。赵仁平在实证分析的基础上得出结论:营改增正在日益走出历史制度的局限,走出孤立的财政收入目标的局限,走出政策执行低效的局限,走出追随国际税制改革的局限。
        在专家看来,超越历史局限的营改增,焕发出巨大的能量,正在开辟经济发展与国家治理的新境界。
        1.激发了转型升级的内在动能。在历史的长河中,“两税法”、“王安石变法”和“一条鞭法”等赋税改革,直接面对的主要是解决财政困难、缓和社会矛盾的目标,其整顿财政增加税收的考量和维护政治统治的需要远远大于经济社会发展的追求,在一定程度上偏离了促进经济社会发展这条主线。
        专家认为,营改增展现的减税负、优税制、促转型等积极效应,正形成一股强大的动能,推动经济结构转型升级,实现经济社会可持续发展。这是历代赋税改革所难以比拟的。
        杨志勇指出,我国正处于经济转型升级的重要阶段,经济结构的变化要求税制的变化。现代增值税不干预社会分工的发展,可以大大提高经济效率,有效发挥市场在资源配置中的基础性作用,促进中华民族的伟大复兴。李春根明言,营改增的减税效应最直接的效果就是增加了企业的可支配收入和现金流,为企业投资和技术创新提供了资金支持;营改增拆除了制造业与服务业的藩篱,促进了服务业的大发展;营改增推动了产业结构的调整和优化,为中国经济转型升级写下了浓重的一笔。任超用详实的数据和具体的事例阐释了营改增彰显的三大作用,即消除重复征税、增强企业竞争力,推动产业结构优化、促进社会化分工,激发企业创新创业、规范市场经济秩序。赵仁平认为,营改增将直接的减税效应与税制优化融于一体,将税制改革置于推动经济结构调整和产业转型的潮头,置于实现社会经济稳定发展的大视野,置于国家治理体系现代化和治理能力提升的宏观视角,正在走出历史的局限,开辟转型发展的新路。
        2.助推了国家治理的深刻变革。与会专家认为,我国历代赋税改革尽管与封建社会统治管理密切相关,但受历史时空的局限,往往追求的是单一的财政收入目标,较少触及国家治理层面,而营改增是在国家治理体系和治理能力现代化的背景下展开的,超越了历代财税改革的局限,具有超乎寻常的意义。
        李春根强调,必须跳出税收看税收,基于国家治理结构重塑的高度来认识、完善营改增。营改增作为结构性税制改革的重要组成部分,牵一发而动全身。一方面,营改增为结构性税制改革逐步推进提供了正能量,为建立与现代国家治理体系与治理能力相匹配的税收制度提供了路径选择;另一方面,营改增触动了地方政府的税收基础,重构地方税体系势在必行,调整、理顺中央地方财政分配体制势在必行。这对一个国家的治理现代化和民主法治建设意义重大。赵仁平认为,营改增作为牵一发而动全身的改革,其影响不是局部性的,而是整体性的,产生的效应是牵引性的,也是辐射性的,可以有效推动国家治理结构的重塑。王文素指出,营改增不仅是助推供给侧结构性改革的重要举措,更彰显了中国推进国家治理体系和治理能力现代化的决心。
        3.树立了国际税改的中国样本。与会专家认为,我国历史上的赋税改革多数是在自给自足、闭关锁国的条件下进行的,与世界很少发生经济联系和贸易往来,既不可能效仿先进国家的成功模式,也不可能为国际社会提供经验借鉴。而营改增是在经济全球化条件下的一次重大税制改革,既吸收了国际增值税制度的合理因素,又为国际税制改革提供了中国样本。
        杨志勇指出,评价营改增不仅要从中国历史的视野来看,而且应该基于世界历史的视野来观察,营改增在世界税制改革史上有着重要意义。世界增值税演变史,反映出来的金融业增值税制度选择的难题,中国已经在试点,有望为世界各国提供有益的参考。李春根强调,我国将银行、保险、证券等金融业务全面纳入征收增值税范围,在国际上具有开创性意义。这一探索有助于提高中国在全球经济秩序中的制度性话语权,体现了中国参与国际税收规则制定的能力,展现了发展中大国走向国际税收舞台中央的决心。赵仁平认为,全面营改增包含的对金融业普遍征收增值税的系列方案,标志着我国从制度上突破世界增值税禁区,也打破了我国税制改革一定程度上存在的对世界税制借鉴的路径依赖,具有制度创新的意义。
        王文素表示,营改增的全面实施,不仅将促进中国经济的稳定增长,更将促进中国与世界经济的融通,具有重大现实意义,为后世进一步完善税收制度、提升国家治理能力提供借鉴,为世界税制改革提供“中国样本”。
        4.彰显了税务部门的高效执行。与会专家认为,好的财税改革功能的实现,既取决于政策的完善性,又取决于政策的执行力。历史上的赋税改革对我国古代财税制度建设和经济社会发展的积极作用是值得肯定的,但是在政策执行层面却不同程度地存在着效率不高、变异扭曲等问题。比如,“两税法”在执行中弊端百出,造成了纳税人实际税负不断加重:“王安石变法”存在着操作困难,效率低下,官吏徇私舞弊等问题:“一条鞭法”在实际执行中漏洞百出,效率低下,带来了条外有条、鞭外有鞭的问题。由于政策执行不到位,改革效果大打折扣。
        营改增是在打造中国经济升级版的背景下展开的,政策执行能力和效率今非昔比。国家税务总局作为营改增的组织实施部门,注重把制度变革与征管改革、服务优化、技术升级、人才支撑等聚合起来,把税务系统上下内外的智慧和力量融合起来,从而产生强大的联动效应,确保了改革的平稳实施。数十万税务大军发扬特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的精神,不分昼夜,加班加点,保证了营改增各个阶段任务的圆满完成。对此,与会专家予以高度的评价。
        王文素点评说,全面推行营改增虽然面临着涉及面广、时间紧迫、任务繁重等诸多难题,但经过一年努力,实现了超过千万户纳税人的税制转换,实现了四大试点行业税负“只减不增”的目标,这一成就的取得,不仅应归功于营改增科学严密的制度设计、先进的征管手段、高效的宣传培训及其服务经济社会发展大局的政策目标,还应归功于中国政府的战略决策能力以及中国财税系统高效的执行力。李春根感叹,税务部门在营改增中提供纳税服务,破解难点堵点,增加主体认同,展示了令人惊叹的执行力,既提高了纳税人的获得感,又很好地完成了税收任务,做到这一点很不容易。
        上海财经大学公共政策与治理研究院副院长李超民在对中外财税史系统研究的基础上,尝试着对营改增进行定位。他认为,营改增是我国改革开放的一项伟业,是我国税收制度建设的一个壮举,也是我国税制改革史的辉煌里程碑。营改增将长期推动我国生产关系的深刻变革,有利于生产力发展;将开启我国大国治理全面现代化的大幕;将成为新时期“民不益赋而国用饶”经典财税改革而载入思想史册。
        蔡宇同样道出了大家的心声:无论横向比较还是纵向通观,营改增都具有里程碑式的意义,为建设符合中国特色的现代税收制度打下了坚实的基础,提供了丰富的经验,写下了浓墨重彩、辉煌灿烂的一笔。
        站在历史与未来的交汇点,奋力解决理念、政策、制度等真问题,把以营改增为重头戏的财税体制改革引向深入
        无论从历史的视角观察,还是从现实的效果审视,营改增作为建立现代规范化增值税制度的收官之笔,是我国经济社会发展到当前阶段的必然选择,方向的正确性不容置疑,改革的效果应充分肯定。专家们建议,一方面应旗帜鲜明地加大宣传力度和推行工作力度,为进一步推进改革营造良好的舆论环境;另一方面应正视试点中出现的矛盾和问题,采取切实的措施加以解决,真正走出“黄宗羲定律”的怪圈。
        1.坚定降税减负的正确方向。历史经验表明,任何一次重大的税制改革都会引发生产关系的调整,促进经济持续健康发展,而经济持续健康发展又将做大税收总量的蛋糕。营改增在使纳税人有更多获得感的同时也有效提高了税收遵从度,更大限度地减少了税收流失,在同样的税收制度框架下增大了税收总量。杨志勇坦言,要实现税收与经济的良性互动,必须考虑适时降低整个税收的负担水平。在增值税制度的改革完善直至增值税立法上应全面考虑营改增带来的税收总量大幅增加等因素,通过适度降低增值税税率和实施其他的减税措施,降低纳税人的总体增值税负担水平,进而推动生产力的发展。
        2.防止改革效应的递减衰变。营改增必须注重改革的严肃性与统一性,并重视改善外部环境,防止改革效应衰减。王建平认为,古代赋税制度改革在创造了诸多可资借鉴经验的同时,也有值得我们在营改增试点中引起特别重视的教训。其一,试点的政策要做到统一。“一条鞭法”实施后各地执行的情况仍有很大差别,有的地方仅仅把徭役的项目合二为一,有的仅仅将赋税的项目合二为一,各地征收管理办法也多有不同,赋税改革的效果受到影响。其二,要始终坚持减税的原则不动摇,改善外部环境,防止税收负担此消彼长、先减后增。“两税法”实行之后,淮南节度使陈少游在征收两税的同时,额外加征,其他地方纷纷效仿,繁重徭役重新抬头。营改增之后,要加强对地方政府的规制,防止地方政府因税源问题而采取增加纳税人负担的制度措施。
        3.扎紧财政管理的制度笼子。专家们认为,营改增增强了中央政府在税收问题上的主导性,减轻了税收负担,但要彻底走出“黄宗羲定律”的怪圈,还要从机制制度上消除加重税费负担的根本性“病灶”。历史上苛捐杂税是否出现,与并税改制没有必然联系,只是与财政收支状况有关,与冗员冗费泛滥造成财政拮据有关。陈志勇建议,在实行营改增、优化税制结构的同时,也应注重支出管理、预算改革。要按照马克思“建立廉洁又廉价政府”的思想,自觉约束政府权力,清晰界定其职能边界,精简机构和人员,实施从俭从紧从严的支出政策,不该花的钱坚决不花。西汉的“文景之治”,唐代的“贞观之治”,国家开支都很俭省。如果不从制度上严控支出、加强预算管理,一旦收入不足、赤字增大,就容易产生加税征费的冲动,导致中长期效果与改革初衷相背离。“养民以惠”巩固税本,才是政府减税的真正动机。