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    何杨:征2%房产税也无法满足地方公共支出需求


    2018-07-27 14:26:00 | 来源:上海金融与法律研究院 | 作者:

        中国房地产税本身涉及的制度难题比较多,包括土地、财产制度、收入归属、征管等,这些问题如果解决不好,那么房地产税会造成比较大的负面影响,国外的很多经验,包括房地产税所需要的基本制度要素和征管要素,用到中国可能需要整个税制重构,我们这里对其中几个问题进行了思考。
        从国际经验看,各国房地产税的差异性较大,我个人将其中对中国比较有借鉴意义的大致分了4类:
        首先,大家讨论最多的房地产税主要是由英国的财产税演变过来的,这类房地产税的实施国家和地区包括美国、中国香港、新加坡、马来西亚等,这些国家和地区作为曾经的英国殖民地,移来了英国财产税制度,所以这套制度现在是我们谈的最多的,也是最希望借鉴的模式——主要就是土地和房屋合并征税,以评估价值为税基,主要在“量入为出”的原则下将其作为地方政府收入来源。
        其次,在这个基础之上,一些国家尝试了单一土地税,澳大利亚、新西兰是典型的代表,只有单一的土地税,但是这个单一土地税涉及土地不同的用途。
        再者就是周边东亚国家,财产税是舶来品,是原来传统税制基础加上去的,制度设计主要希望是发挥调节功能,像韩国、日本等比较典型的房地产税,有一定资本税的意图在里面。
        最后是转型国家,和我们比较相似的可能就是他的房地产改革伴随土地私有化和市场化的改革。
        这几类房地产税的共同点,首先是土地和房屋紧密联系即使是征收单一土地税的国家,在土地价值评估时也考虑了土地的用途;第二就是房地产税在地方税的比重并没有一定的标准,它的比重高低与地方自治程度和地方政府的职能密切相关。如美国地方政府具有较大的自治权,也有权决定地方财产税的税基和税率,房地产税在地方政府尤其是学区中的比重占到80%以上,但日本的房地产税在基层财产税比重就不到50%,而像新加坡这样面积还不到国内一个省的国家,房地产税的比重就更低,仅为6%左右;另外,在这个过程当中,地方自治、私有产权保护、民主政治确实是房地产税的基础,缺乏这些制度基础的国家要照搬英美国家经验可能面临较大的困难,甚至影响社会稳定,一些国家就曾出现了很多的教训。
        如果征收房产税,如何“以支定收”?
        如果未来想要按照我们理想的目标去推进或者改革现有的房地产税制度,基于溢价回收、按受益征税来做,就离不开“以支定收”的问题,怎么实现“以支定收”?
        我们基于公共服务均等化的目标做了一个测算,这里所谓公共服务均等化,就是省以下地方政府要实现在基本公共服务最低限度的支出,最低限度支出称为标准的公共服务支出,而不同地方提供同样标准的公共服务支出成本是不一样的,所以我们计算了在这么一个基本标准之下,各地如果依靠房地产税实现均等化公共服务目标,税率大概需要什么样的程度。
        以基层义务教育所需要的支出为例,运用各省尤其是市级的统计数据,我们核算了不同省份义务教育在公共财政支出中的比重和成本系数,在计算出提供均等义务教育所需成本后,我们用它来除以房地产税的税基得到房产税税率。
        也就是说,仅仅考虑通过征收房地产税来满足基础义务教育这一项支出,21个省在县级层面上的房地产税税率就是上图所示,分布并不均衡:像北京的平均税率大概是0.25%,但是在西部一些房产价值偏低的省份,比如像宁夏、甘肃这些地方,房地产税率应该达到1.76%、1.9%的水平。
        而且,在各省省内,房产税的分布也不太一样,比如我们以广东、安徽、贵州三省作为东中西代表来看内部所有县的税率情况,相对而言,广东这种富裕的省份,税率的集中程度主要还是在中心城区,而在贵州,虽然房产价值相对总体经济比较低一些,但是整个省的房产价值相对还更加均衡。所以房地产税率在省内的分布,在不同的省份也呈现出不均衡的趋势。
        这从另外一方面也印证了,如果房地产税按照“以支定收”落实到每一个基层、至少县这一级地方政府来具体制定,那么它其实有这样的一些办法和思路去确定基层税率。
        21个省房地产税税负平均水平
        再反过来,比如说用这种税率去比上每一个县的平均家庭可支配收入,可以粗略的看到这些省份房地产税的税负平均水平,当然,这个还是比较粗,因为我们只考虑了基础的义务教育支出,而且这里房地产税基没有任何减免,计算出的税负会比较高,尤其是一些西部省份,像北京是3%,江苏是4%,而宁夏、甘肃就达到8-9%。 
        以上只是基于公共义务教育的支出推算了税率,如果房地产税再涵盖其他的支出,那同样也可以用类似的方式去计算或者是评估,就是要看房地产税未来用于支出的目标是什么。
        另外,再跟大家交流一点,就是我们的物业费,实际上,中国的物业费在一定程度上有一点准房地产税的性质,虽然它和税有本质的差异,并且区域比较小,是房地产公司去征收,但物业费基本上是按照受益的原则、与小区环境治安等这些公共服务相匹配,并且征收也是很直接,一家一户去征。
        那么,物业费的情况如何?我们利用来自城镇家庭住户调查的数据来具体看下:从算术平均值来看,目前物业费占家庭纯收入比重大概是1.5%,如果将房地产评估价值近似看作房屋当前的市值的话,物业费占房产当前市值大概是在0.17%,这里可能因为有样本干扰的因素,所以有些省份的值会显得比较异常,但物业费大概是这么一个情况。
        中国房产税的未来趋势
        最后谈几点对未来趋势的思考,一个是“以支定收”的房地产税有利于房地产税在基层地方政府的实现,而且不同地方会有差异性的税率,但是,要靠房地产税来完全满足地方公共支出需要,那这个缺口还是蛮大的。中国基层地方政府或者说中国整个地方政府功能,比很多国家地方政府功能更多、更全,很多国家地方政府是没有经济建设职能,我们的地方政府是无所不包的,所以单靠房产税对这个支出需求有一定的问题。
        另外,房产税改革有可能和地方政府的债务化解结合在一起。地方政府债务现在处于失控的阶段,尽管地方融资平台被取消了,像PPP、政府购买服务等又面临各种各样的限制,但地方政府仍然有强大的融资需要。而在地方政府发债的过程中,省这级的发债能够分到省以下的配额有限,不能满足公共服务的支出需求;在开放的专项债里,目前只有高速和土地储备的专项债,也是解决不了这个问题的;在房地产税实施的一些国家中,房地产税是地方债务的一个偿债来源,房地产税未来收入是实实在在,是更加可持续性,而且对地方政府发债总体是一个约束。另外有了房地产税的支持,地方政府可以自行决定某些专项地方债的发行,这有可能也是一个激励。
        最后可能就是想总结的,虽然现在不是房地产税改革的最佳时间窗口,但它富有历史的使命,并且中国的房地产税将不同于其他任何一个国家,我们也很期待看到中国式房地产税的出台,历史总是在不经意间找到它的出路。

      (作者系中央财经大学财政税务学院副院长、副教授)