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    任寿根:社会保障费由税务部门征收不意味着费变税


    2018-09-25 13:45:00 | 来源:证券时报网 | 作者:

        一、社会保障费由税务部门征收并没有改变“费”的性质
        自2019年1月1日起,社会保障费在全国范围内统一由社会保障部门转由税务部门征收。于是,有观点指出,社会保障费变为社会保障税了。但实际上,社会保障费与社会保障税一字之差,涵义却有本质的区别。
        由税务部门征收社会保障费,不能等价于社会保障费变为社会保障税了。实际上,一些政府性费用以及其他非税收入都已由税务部门代征,但未能改变它们依旧是“费”的本质。比如教育费附加,税务部门征收几十年了,但依然改变不了它的本质是一种“费”。
        要弄清楚社会保障费与社会保障税的本质区别,首先应搞清楚“税”与“费”的区别。OECD曾经指出,收费不是无偿的,它是有偿的,其代价是直接提供某种服务,税收是无偿的,不指定特定的支出用途。税与费均为政府收入或公共部门收入形式或来源。政府或公共部门收入来源主要包括税收、政府性收费以及公债等。政府或公共部门筹集收入的目的主要是为了满足供给公共商品的需要。税收的特点在于纳税人与从公共商品获益的受益人之间不是一一对称关系,比如,纳税多的人并不比纳税少或不纳税的人享受的公共服务更多。政府用纳税人的钱进行城市美化绿化,没有纳税的人同样可以享受由此带来的好处。而政府性收费一般存在一一对称关系,这里的一一对称关系包括两个方面,一方面为付费者与从使用这项费用所获益处的受益者是一一对称关系,未付费者不能成为受益者;另一方面为筹集某项费用具有特定的公共服务用途,而税收的筹集不指定特定的通途。
        从上面的分析中可以推断出社会保障费和社会保障税的本质区别。人们通常提及的所谓社会保障税,应该称之为社会保障费更为合适。
        社会保障费是政府为实施社会保障制度、满足居民社会保障公共服务需求的一种筹资方式或制度安排。社会保障费作为一种政府收费性项目,它具有“费”的两个典型特点。其一,社会保障费的缴纳者与受益者之间是一一对称关系,具有专人专用的特征。社会保障费的征收不是无偿的,在缴纳者缴费的同时,它就明确了受益者就是缴纳者本人。社会保障费具有明显的补偿性,缴纳者所缴纳的数量与受益多少也具有明确的一一对称关系。居民缴纳社会保障费之后,其资金也同时计入该缴纳者的账户名下,缴纳者对该笔资金具有明确的“私人产权”,别人是无法使用这笔资金的。其二,社会保障费筹集的使用用途明确,且具有唯一性,即用于社会保障项目,体现社会保障费专款专用的特点。这点与教育附加费一样,筹集的费用专门用于发展教育事业。
        既然社会保障税是一种“税”,它就应该不确定具体的支出用途,若具有明确的支出范围和用途,那就不是税,而是费了。社会保障税主要是对工资薪金征税,属于所得课税体系。而且,社会保障税属于税类,那么,在缴纳者与受益者之间就不存在一一对称关系。所以,从本质上看,社会保障税实施的结果更具有社会保障费的性质。
        因此,社会保障费由税务部门征收并不意味着社会保障费变为社会保障税了,它依然属于政府收费类项目,依然对缴纳者具有补偿性质,不应误解将社会保障费交由税务部门征收就成为一种“税”了。事实上,在规定自2019年1月1日起,社会保障费在全国范围内统一由社会保障部门转由税务部门征收之前,不少省市社会保障费由税务部门征收已经实施多年了。
        二、社会保障费究竟是否应该改为社会保障税
        长期以来,国际上对社会保障费与社会保障税一直都含糊不清,常常用社会保障税为特例、为例外作为借口。实际上,国际上普遍征收的所谓的社会保障税称之为社会保障费更为合适和贴切。
        从世界各国的实践来看,各国对社会保障项目筹资方式并没有统一的称谓,由此也可以看出究竟是以社会保障税形式还是以社会保障费形式筹资,还是有分歧的。
        英国对社会保障项目筹资方式的称谓为国民保险缴款(National Insurance Contributions),爱尔兰称为社会保障付款(Pay Related Social Insurance)挪威等称为社会保障缴款(Social Security Contributions),美国称为社会保险税,法国也称为社会保险税。
        有一种观点提出,应将社会保障费改为社会保障税。这种观点忽略了所谓社会保障税本质上就是社会保障费,由此,恰恰相反,国际上所谓的社会保障税应该改为社会保障费,而不是将社会保障费改为社会保障税。如果将社会保障费改为社会保障税反而未体现社会保障项目筹资及其使用具有专人专用、专款专用的特征。国际上已经出现放弃社会保障税转向用“费”的方式来推动社会福利模式改革的现象,如被称为“福利国家橱窗”的瑞典。
        社会商品和服务可以分为两类,一类是私人商品和服务,另一类是公共商品和服务。私人商品和服务的特点是付款者与受益者是一一对称关系,这种关系的存在意味着付款者受益的封闭性。同理,公共商品与服务也用采取这种类似私人商品和服务的交易机制,用费的形式筹资是优于以税的形式筹资的。但由于搭便车行为的存在以及受益者隐瞒其偏好,导致公共商品和服务难以形成付款者与受益者一一对称关系,公共商品和服务难以实行类似于私人商品和服务的交易机制,所以一般都采取税的形式为公共商品和服务筹资。
        若把社会保障作为一种公共商品或服务,那么以费的形式优于以税的形式征收,因为正如前面所分析的那样,用社会保障费形式为社会保障项目筹资更能接近于私人商品和服务的交易特征,这种交易机制更具效率,即反映缴费者与受益者的一一对称关系。
        中国实行社会保障费交由税务部门征收,是为了节约征费成本,便于提高征费效率,从而实现社会保障费征收与使用管理的专业化,更好地提高社会福利,服务居民。从OECD成员国情况看,在征收社会保障费或社会保障税的国家中,社会保障费或社会保障税由税务部门征收的国家占38%,其中包括英国、美国、加拿大等,未来的趋势也非常明显,即更多的国家会采取社会保障费或社会保障税交由税务部门征收。
        (作者系经济学博士后、管理学博士后)