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    贾康:降总税负一定要降五险一金


    2018-10-16 13:36:00 | 来源:华夏时报 | 作者:

        中国40年的财税体制改革,伴随全面深化改革进程,发生了一系列迥异以往的深刻变化,并扩展至建立现代财税体制。财政是国家治理的基础和重要支柱。中国学界当前最主流的认知是,40年财税体制改革事实上不断地对财税体制及其运行机制进行适应性变革:以“财政公共化”匹配“经济市场化”,以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”,以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”,以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。
        正是在这样一个认知前提下,本报特别邀请曾参加过首次莫干山会议的贾康老师以40年财税改革为主线或观察分析的视角,深入系统分析阐述以下问题:1.对2012年以来中国道路转型及其中财税改革使命的新认知;2.对2013年以来国际格局发生改变的背景下国内制度变革与现代化发展的新理解;3.对2014年以来走向共治的中国道路的新看法;4.对2015年以来迈向现代治理的中国国家管理体系,即所谓大国之治的新解读;5.对2016年以来中国财税体制改革与国家治理关系的新认识、新建言。
        贾康现任华夏新供给经济学研究院首席经济学家,他曾长期担任财政部财政科学研究所所长。 2013年,他作为主要发起人之一成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”。
        地方现在需要大宗稳定的收入来源——对2012年以来中国道路转型及其中财税改革使命的新认知。
        贾康:作为研究者,我的感受是,最近几年,在中共十八届三中全会形成顶层规划性质的全面改革指导文件开启的新阶段之上,财税改革合乎逻辑地为新一轮改革的推进,发挥了突破口和先行军的作用。
        最近几年财税改革总体在中央决策指导方面,有一个非常值得肯定的特点,即:总体思路和要领清晰,把千头万绪合在一起的系统工程式配套改革,在财税突破口方面,可概括为三大基本任务:1.预算改革。2.税制改革。3.理顺中央地方分配关系的改革。
        中共十九大在已有改革基础之上,强调在进一步推进财税配套改革中,把理顺中央地方体制关系摆在了第一位。到了这个阶段,就必须从原来的先易后难,转为啃硬骨头,要把中央地方关系所涉及的财政制度安排做一个决定性的理顺,这已有十九大关于财税改革非常清晰的表述,我们从中可以看出它是重中之重。
        接着是进一步落实预算改革。预算改革更多强调管理和技术层面的全面绩效管理,这也是非常好非常重要的管理创新。它回过来呼应整个制度框架的创新,并将落实到今后实际运行中所有的政府财力怎样服务于公共利益最大化,服务于社会成员,服务于人民群众美好生活追求的实现,也正是贯彻以供给侧结构性改革推进现代化的主线。
        在十九大精神里特别突出了问题导向之下,怎样通过税制改革构建地方税体系,这势在必行,因为在营改增以后,中央把原来地方层面唯一一个大宗稳定收入来源的营业税,在制度安排上让其退出历史舞台,使营改增各种正面效应得到发挥的同时,确实也带来了一个新的阶段性的变化和新的问题:地方手里怎么样有一个符合分税制内在要求的大宗稳定收入来源?这个收入来源应该落实到地方税体系和其中税种制度建设上,这个任务现在就在我们面前,必须按照中央的指导精神形成尽可能高水平的推进方案。
        这是就我所理解的中共十八大、十九大财税配套改革指导思想在贯彻与推进过程中,它是配合现代市场体系建设、中国现代化所要完善的中国特色社会主义市场经济,服务于实现中国梦的战略目标的。
        如何理解2012年以来中国道路转型跟财税改革的内在关系?中国2012年以后的改革,在“改革”概念本身实际上已经升华为承前启后、继往开来而表述的供给侧结构性改革,这个“改革”就是邓小平当年所说的“生产关系自我革命”的改革,但是为什么要做现在这样全称的表述呢?显然体现了最高决策层关于科学决策、政策优化必须得到中国特色社会主义政治经济学学理支撑这个意图:供给侧改革首先要解决有效制度供给的问题,到了改革的深水区,攻坚克难,啃硬骨头,涉险滩的任务摆在面前,把它直接标明是供给侧,同时也就带来了和体现着认识上的提升。
        过去更多从需求侧考虑问题的思维,现在必须要做一个更新的2.0版的升级。过去的改革总体来说是放权,讲的是让微观主体发挥活力的基础上,怎样从宏观角度实施反周期的总量为侧重点的宏观调控需求管理。现在继续做这样努力的同时,还必须是市场发挥决定性作用后面紧跟着政府更好发挥作用,更多侧重如何守正出奇地解决好结构优化机制的问题。
        供给侧结构性改革将导致整个供给体系质量和效率的提高,其内涵一定是从追赶到赶超战略的延伸,就像习近平总书记所说,供给侧结构性改革最后是落到整个生产力继续得到整体跃升,它是个超常规的、学术上所说的“阶跃曲线式”的发展追求。
        财税改革就是要服务于这样一个全局大战略:在适应新的发展阶段上,我们走过了站起来、富起来阶段以后,一定要实现“强起来”历史飞跃这个现代化任务。财税改革是要以基础、支持的功能构建,来支撑中国经济社会转轨中“治理体系和治理能力的现代化”。
        央地共享公共服务事项——对2016年以来中国财税体制改革与国家治理关系的新认识、新建言。
        贾康:十九大前,我们提过一些具体建议,感觉还是潜移默化起了一些作用。
        对于大家广泛讨论的财税改革问题,我特别强调政府理顺中央地方体制安排的基本关系要抓事权,强调从政府职责到其在财政支出上的具体体现,要形成一览表和明细单。中央、省、市(县)三级,应该按照扁平化框架,由粗到细列出整个政府体系应该做什么,不应该做什么,各级政府怎么样分工合作地去做,里面财力如何具体分担的一览表。在中央专享事权、省和市(县)专享的事权之外,大量共享事权怎么处理,一定要有这个明细单落到具体的支出责任、和财力对接的可操作的状态,否则再说多少年,仍然只停留在原则上,停留在大家所讨论的理念上,而不好对接具体操作的实际工作。
        我欣慰地看到,这一年多,已经先后有两轮文件,解决在中央和地方必须共同承担的公共服务事项上,怎么对接事权和支出责任,是可操作的:全国分若干大类区域,每个大类里面又具体分若干档次,具体到某个地方,按照指标对应到哪个档,这个档怎么操作,可以有具体的操作依据,这是前所未有地对接到了可操作状态,今后还可以动态优化。这是我觉得非常值得肯定的2017年以后的一个重要进展。
        营改增关系到企业、老百姓,这里有些东西现在说得还不透。增值税是流转税,在经济学分析上和财政税收理论分析上,它是间接税。营改增以后,中国第一大税增值税,直观看起来是企业负担,实际上在企业竞争中,一个个环节上大家都在争取把这个税收负担努力往后去转嫁,最后的结果一定是相当大部分的间接税,会落到最终消费环节,成为中国消费大众的负担。看清这样一个真实情况以后,就会意识到中国简单的延续间接税为主的格局,已经不适合现代化的要求。中国的消费大众里现在大量还是中低收入阶层,他们的税负真正要降低的话,决不仅是个人所得税的问题,是要求整个税制体系的再造。能否把营改增以后的第一大税增值税税负往下降的同时,掌握好另外一些增加税收收入来源的直接税,比如说了很多年、在中国现在还步履维艰的,怎样启动房地产税立法?要看看世界头号强国美国:人家是在一百多年前就基本解决了联邦(相当于中央政府)主要靠个人所得税这个直接税来过日子的问题(现在能占到联邦收入将近50%),同时联邦还有一个工薪税,是解决社保体系运转的问题,又是直接税,相当于我国现在的社保缴费(税务机关已全面接管,以后有可能把它推到中国的社保税的形式);美国地方层级,从社区到市(县),靠的又是房地产税这个直接税,可在地方分享的一小部分个人所得税也是直接税,合在一起形成地方政府过日子的基本财力来源——最主要的财产税、不动产税,占政府财力比重最低在地方低不到40%以下,最高可以达到90%以上(有联邦制之下地方比较大的弹性空间)。
        美国的遗产税在争议中间,没有按照原来的说法在2010年废除,只是那个时候税率一步步降到2010年那一年暂停征收,2011年又开始提高税率。那时美国巨富联名在《纽约时报》发公益广告,不同意取消遗产税,这种情况之下美国社会博弈中取得的共识,很有意思。这也是中国现在国民素质跟美国相比,一个确实还不可相提并论之处。
        你问大多数国民为什么认为中国的税收比发达国家高,这方面有一个对比。大家现在援引国际上所说的总税率,是与企业利润相对比实际表现出来的税负。中国是世界工厂,微笑曲线中端,我们企业总体平均利润水平就是比较低,这里面切出来的税费负担,征税的部分不到一半,更多的是五险一金,都算在总税负里面。我们得承认,这时候要降低总税负,不仅是降税问题,一定要降五险一金,应该对应到结构化考量上。
        现在如果说五险一金由税务部门管理的话,带来一个可能性,就是征管力度会比较到位,约3/4的企业过去都是不到位的,现征管力度可以到位,同时也可考虑降低缴费水平,特别是应把所有的缴费合到一个大的蓄水池里,形成全社会统筹,这个蓄水池里可用资金的互济功能会迅速升级,会应对现在一边广东等区域养老基金结余越滚越大,另外一边东北老工业基地早已经是年年要靠中央去救火补缺口的燃眉之急。有了一个全社会统筹的蓄水池,这个局面会迅速优化。