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    刘尚希:何为有效引导预期的减税?


    2018-10-18 13:36:00 | 来源:中国区域经济50人论坛 | 作者:

        出台若干零碎的税基减税政策,不如在降低名义税率上做文章。未来减税要从特惠式、税基减税,转向普惠式、名义税率减税,增值税、企业所得税是减税重点。
        随着经济下行压力加大,社会各界对减税的呼声渐高。作为对社会关注的回应,国务院总理李克强9月在夏季达沃斯论坛表示,下一步将实施更大规模的减税和更为明显的降费。财政部部长刘昆10月7日接受人民日报采访时也称,今年减税降费规模预计超过1.3万亿元,高于年初制定的1.1万亿元目标,同时还在研究更大规模的减税、更加明显的降费措施。
        在财政刚性支出压力不减的情况下,中国减税的空间有多大?营改增试点全面推开后,下一步减税的重点是什么?如何改变此前减税政策频出但企业不买账的局面?财新记者近日专访中国财政科学研究院院长刘尚希。
        减税空间何来?
        财新记者:随着经济下行压力逐渐显现,市场和公众对减税的期待都很高,最近几个月表现得尤为明显,如何看待社会对减税的期望?
        刘尚希:社会对减税的期待较高主要有两大原因。一方面,中国经济正处于转型升级、转向高质量发展的阶段,在这一阶段,企业确实遇到很多困难,需要相应的政策尤其是财政政策来推动。另一方面,今年以来,中美贸易摩擦持续升级,也加剧了一些企业的困境,要对冲贸易战带来的不确定性影响,减税也是重要措施之一。
        内外两方面因素,都导致社会各界对减税的呼声日益增高,其中国内情况的变化是主要因素,发展实体经济,防风险,调结构,以及深化供给侧结构性改革都需要进一步减税。
        财新记者:企业呼吁减税的同时,近年来以民生支出为主的财政刚性支出压力也很大,财政收支处于紧平衡状态。在这种情况下,减税还有有多大空间?
        刘尚希:对中国而言,有条件在减税的同时,不增加赤字、扩大债务。减税的空间可以来自三个方面。
        一是财政要过紧日子,主要是财政支出要压缩一些不必要开支,把钱花在刀刃上。
        二是要优化支出结构,尤其要动存量。中国财政支出结构存在诸多不合理的地方,而且带有一定刚性,导致支出结构只能通过增量调整。虽然调整存量难度大,涉及面广、阻力大,但优化支出结构,必须动存量。近期中央下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,全面实施绩效管理,提高预算绩效,少花钱、多办事,也相当于节省了资金。
        三是加强征管也能为减税腾挪出一定空间。通常所说的减税是指制度性减税,降低税率、增加优惠。中国名义税率偏高的一个重要原因,是征管能力不是很强,“宽打窄用”,实际征收过程中可能存在税收流失,该缴的税没缴,最近范冰冰税案就是例证。如果做到依法征收,应缴的都缴上来,那么,降低名义税率和税收优惠的力度就可以大一些。
        如果以上三方面能同时发力,减税不会增加赤字、扩大债务。减税不仅体现在简单的技术操作层面上,还应该和改革结合起来,只有通过改革才能真正为减税腾出空间,才能使减税效果更好,使老百姓和企业有更多获得感。这样的减税不仅有助于完善财税体制,推动现代财政制度的建设,也会倒逼政府自身的改革,倒逼政府职能的转变。
        财新记者:通过改革腾挪减税空间需要一定的时间,如何看待短期内,减税对财政收入的影响?
        刘尚希:减税不是一件孤立的事情,对减税可能影响财政收入需要有充分估计。从当前经济形势看,今年财政收入和税收收入的增长将是前高后低,下半年增速会放缓。即使出现税收收入增速下降,也要毫不动摇地推进减税。毕竟对当前来讲,重点是要稳定预期,要将减税和税制改革、稳定预期的目标导向有机结合起来。
        对减税可能带来的财政收入增速放缓,可以通过上述配套改革措施,尽可能减少减税对财政收入的冲击,尽量挖掘减税潜力空间,在尽量不扩大赤字、不扩大债务的情况下实现减税。
        普惠式、降税率减税
        财新记者:近年来中央政府出台了不少减税措施,但从企业的感受来讲,减税效果并不明显,如何改变这一局面?
        刘尚希:过去几年的减税中,除了营改增带有一定的普惠性,其他减税措施往往是特惠式减税,即针对特定行业、企业,比如对中小企业、高新技术企业,出台一系列优惠政策。在执行过程中,由于信息不对称,往往造成一定的不公平。
        下一步减税政策,需要以普惠式减税为主,同时结合税制改革,在完善税制的同时,实现税负下降,而且应当有利于企业公平竞争。
        同时,减税方式要实现一大转变,从原来在税基上做文章转向在税率上做文章。
        我们知道,应纳税额等于税基乘以税率,税基和税率是影响税收收入的两个主要因素。过去减税主要在税基上做文章,比如企业所得税的各种税前扣除、企业研发费用税前加计扣除、固定资产加速折旧等,都是通过缩小税基的方式,来减轻纳税人负担。这种方式对纳税人来讲计算复杂,而且税收管理部门核实难度大,容易造成税收流失。以后的减税方式应主要从税率上做文章,要较大幅度降低名义税率,同时清理和规范税基,使税率和税基形成新的组合,既能有效引导预期,同时又使税收收入不会大幅下降。
        财新记者:对企业来讲,税基减税和税率减税有什么不同?
        刘尚希:关键是引导预期的效果。现在减税的一大目标是有效引导预期,从税基上减税,引导预期的作用远远不如从名义税率上减税。税基减税是藏在暗处,除了专业人士,大多数人并不是很了解,但名义税率降低的社会反响、传播效果,以及带给人们的心理感受更强烈,更能有效有力引导预期。
        美国税改主要就是通过降低税率来减税,企业所得税税率从35%降到21%,名义减税力度很大,但实际税率只下降了2个百分点,同时清理了税基上的各种优惠,做大了税基,实际税收收入并未大幅减少。
        这为中国提供了一种启示:税基和税率政策可以形成新的组合,较大幅度降低税率的同时规范税基,税基扩大也为更大幅度降低税率腾挪出空间。这也符合十几年前提出的中国税制改革“宽税基、低税率、严征管”的方向。
        社会各界当前对减税的期待,有相当部分是税收的心理负担比较重,不能基于传统思维去考虑减税政策的制定和实施。减税要有效引导预期,靠出台零碎的政策也不行,必须是整体性的、有力度的减税措施,通过降低名义税率来有效引导预期,扭转市场主体的心理定势,降低各界对税收的心理负担。
        增值税、企业所得税是减税重点
        财新记者:中国现在有18个税种,减税的重点有哪些?
        刘尚希:要真正实现减税,重点要放在大税种上,主要是最大的两个税种增值税和企业所得税。
        营改增试点全面推开后,完善增值税税制的步伐需要加快。今年5月1日起,制造业、交通运输业等部分行业增值税税率下调1个百分点,增值税税率从17%、11%、6%三档变为16%、10%、6%,但还没有实现三档并两档的既定改革目标。增值税税率三档并两档应尽快实施,16%的基准税率可考虑下调,这在完善增值税税制的同时,也能实现增值税总体税负的下降。
        美国税改主要是将企业所得税最高税率从35%大幅降至21%。中国也需要考虑全球企业所得税税率的情况,结合实际,适当下调企业所得税税率。目前中国企业所得税税率为25%,符合条件的高新技术企业实行15%税率,小微企业实行20%税率,有一定的下调空间。企业所得税税率下调的同时,税基要加以规范,目前企业所得税税基方面的优惠政策五花八门,对不同行业、企业的优惠标准有差异,未来需要统一,该取消的优惠政策就取消,使税制更加规范、公平、透明。
        财新记者:营改增试点全面推开后,有研究者认为税收征管率提高是导致企业减税获得感较低的原因之一,近期社会反映较大的社保缴费等也与征管有关,如何看待征管能力提升带来的影响?
        刘尚希:征管能力的提升并非一日之功,近年来税收管理部门利用大数据、信息技术等技术手段,来应对税收监管和执法中的难题,有意识努力加快提升征管能力。但是,中国名义税率与实际税率相差较大,征管只是影响因素之一,更主要的是各种税基优惠。在规范清理税基优惠后,随着征管能力的提升,会为降税率腾挪出一定空间。
        社保缴费要强调依法征管,征管过程中要考虑实际情况给予一定自由裁量权,总体方向应该是应缴的尽量缴,在加强征管的同时,适时降低缴费率,同时研究完善社保跨地区转移接续等问题,完善社保体制。