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    梁建章:个税专项扣除 “子女养育”减免严重不足


    2018-10-22 13:43:00 | 来源:财新网 | 作者:

        2018年10月20日,《个人所得税专项附加扣除暂行办法(征求意见稿)》正式公布,征求社会各界意见。
        按照该方案,子女教育、继续教育、住房贷款利息、住房租金、赡养老人5项开支均可按标准定额从应纳税收入中扣除。
        有关子女教育部分是指,纳税人的子女接受学前教育和学历教育的相关支出,按照每个子女每年1.2万元(每月1000元)的标准从应纳税收入中定额扣除。这里学前教育涵盖年满3岁至小学入学前阶段;学历教育则涵盖小学到博士研究生阶段。父母双方可分别按每孩每月500元扣除,也可由一方按每孩每月1000元扣除。
        在目前的九年义务教育制下,小学和初中免收学费,但托儿所、幼儿园、高中和大学的费用仍需要家庭支付。近年来,养育成本,尤其是教育成本不断增加,影响了许多家庭的再生育决策。
        根据《2017中国家庭教育消费白皮书》的数据,中国家庭教育支出占家庭年收入的20%以上。增加子女教育支出等专项扣除,对于减轻育儿家庭在子女教育方面的负担有正面意义。特别是,子女教育专项扣除额没有设定上限,而是与孩子数量成正比,反映了个税改革已经彻底摒弃了限制生育的思路。
        尽管如此,这份征求意见稿的扣除方案依然令人失望,离应对目前空前低生育率危机所需的鼓励生育力度更是相距甚远。
        首先,该方案没有覆盖3岁以下幼童的抚养费。实际上,目前城市白领家庭养育压力最大的时段,恰恰是从孩子出生到3岁入托之前。这是因为中国严重缺乏托儿机构,而随着保姆价格飞涨,雇佣全天看护孩子的费用已经超出了很多城市白领家庭的承受能力。如果没有老人帮助,夫妻双方甚至需要牺牲一方几年的职业机会来照看孩子。
        此外,孩子的出生不仅会产生与养育相关的一系列开支,也会对原来的生活方式和消费习惯带来冲击。中国生育意愿极其低迷的重要原因正是,许多家庭面对低龄幼儿看护困境而不敢生二孩。因此,抵扣方案在孩子0到3岁时段的缺位尤其不合理。
        其次,子女教育专项附加扣除金额太低。据新华网报道,目前我国公办幼儿园年均收费约8000元、民办幼儿园年均收费约2000元到1.4万元;高中年学费和住宿费900元到3200元;高校本科年学费4200元到1.9万元;研究生年学费8000元到1.3万元。这些还不包括目前城市家庭普遍需要支付的各种课外活动费用。目前一个典型的城市家庭抚养一个小孩的成本每年大约是3万元。考虑到边际成本递减,假设抚养两个小孩的成本为5万元。如果夫妻两人年总收入为25万元,按目前的抵扣方案,养育两孩每年抵扣额为2.4万元,在20%的税率下,这意味着家庭一年只能节省4800元,与年均5万元的养育成本相比微不足道。
        对此,我们建议将个税专项附加扣除中的“子女教育”扩展为“子女养育”,不仅让抵税时段涵盖孩子0-3岁的阶段,还应该提高抵扣金额。
        为了起到鼓励生育的作用,又不至于大幅减少政府税收,可以考虑按孩次实行累进制抵扣,而且抵税年限可以在孩子达到18岁时结束,以降低征税复杂性。
        比如,一孩按目前方案每年可抵扣1.2万元,第二个孩子每年抵扣3万元,等到生育政策全面放开之后,第三个及以后的孩子每年每孩抵扣5万元;未来抵扣额则随出生人口形势变化和政府财税状况做相应调整。如果可能的话,最好是对养育3岁前孩子实施比3岁之后更高的抵扣额度,用以缓解养育家庭的冲击压力。
        值得一提的是,这种按孩次的累进制抵扣或者补贴,也是国外实施的鼓励生育政策中相对成功的经验。
        比如,法国个人所得税制度中,第三个及以后每个孩子的抵扣额度就是前两个孩子中每个孩子抵扣额的两倍。
        在我们的建议中,依孩次的累进速度比法国更快。这是因为由于中国的生育意愿和实际生育率远低于法国,需要更大的激励力度才可能达到提升生育率的效果。其中第三孩的5万元抵扣额,在20%税率下,相当于每年节省1万元,接近养育第三孩的边际成本。这样做是非常必要的,因为考虑到不婚不育情况以及生育一孩成为许多家庭的默认选择,只有让主流家庭有能力和意愿养育三个孩子,中国生育率才可能接近可持续的更替水平。
        采用我们上述按孩次累进抵扣的方案,并不会大幅减少政府税收。根据财政部财政研究所原所长贾康在2015年给出的数据,中国缴纳个税的工作人口约为2800万。估计其中约60%可以享受到“子女养育”附加抵扣。假设其中一半家庭生育二孩,1/10家庭生育三孩,那么与目前的方案相比,上述累进制抵扣涉及到大约 420万(即2800*0.6*0.5*0.5)二孩家庭和84万(即2800*0.6*0.5*0.1)三孩家庭。以20%的税率计算,每年从二孩家庭少征的个税为151.2亿元(即420*(3-1.2)*0.2),从三孩家庭少征的个税为94.08亿元(即84*(3-1.2 + 5 - 1.2)*0.2),总共少征税额约为245亿元。
        这个减免金额仅相当于2017年全国税收的0.195%,不到中国每年铁路固定资产投资的1/30.相比之下,中国在2018年中非论坛承诺的对非洲援助为600亿美元,约合人民币4000亿元,其中无偿援助为150亿美元,约合人民币1000亿元。上述对少征税额的估算未必准确,但可以肯定的是,不管如何提高减免养育子女家庭的税负,少征税额怎么也不会超过年度总税收的1%。过去,计划生育政策基于完全站不住脚的理由,对所谓超生家庭征收相当于上年度人均收入三至六倍的社会抚养费。现在面临超低生育率危机,对养育家庭减免的税收恐怕连正常收入的1/10都不到,很难让公众相信财税政策有扶助家庭和鼓励生育的诚意,实际效果更是有限。世界各国的经验都表明,鼓励生育远比限制生育更加困难。
        由于中国现在只有少数工作人口缴纳个人所得税,减免税收能惠及的家庭并不多。因此,对于收入较低家庭,还需要考虑直接发放现金补贴。这也是几乎所有低生育率国家都是施行的政策。根据经济合作与发展组织的数据,该组织中欧洲、北美和东亚国家,对养育家庭的补贴相当于GDP的1%到5%,而补贴力度与生育率呈正相关。家庭补贴每多出GDP的1%,生育率平均高出0.1个孩子。其中,富裕的北欧和西欧国家对养育家庭的补贴一般相当于GDP的3%-4%,普遍高于相对贫穷的南欧和东亚国家。与此对应,西欧和北欧国家的生育率近年也从约1.5逐步恢复到接近2.0,南欧国家的生育率还徘徊在1.5左右,而东亚的日本生育率仅1.4,韩国的生育率更低,仅1.0左右。这些数据似乎说明,中国要显著提升生育率,对家庭的经济扶助至少应该占到GDP的2%-5%,也就是每年1.6万亿到4万亿左右,现在这个免税抵扣方案只能说在扶助生育的正确方向上迈出了很小的一步。
        按照该方案,赡养老人支出每年按2.4万元的标准定额扣除。相比之下,子女教育支出只按每个子女每年1.2万元扣除。虽然设定赡养老人支出抵税符合中华民族孝敬老人的传统,而且现实中也确实是必要的,但我们认为,养育小孩的抵税金额应该不低于赡养老人的抵税金额。
        这有至少三个理由:第一,不少老人自己拥有养老金、积蓄或房产,而孩子在经济上则完全需要依靠父母;第二,中国面临的是严重少子化和老龄化;相对于稳定年龄结构的社会,中国孩子比例过低,而老人比例则会越来越高。第三,老人代表的是历史贡献,孩子则是未来;我们需要维护历史责任,但更需要面向未来。作为参考,美国个人所得税制上,只有年收入极低的父母(2017财年收入在4050美元以下)才能计为被扶养人用以抵扣;而香港在2018财年,每个孩子的抵税额为12万港币,是60岁以上父母的5万抵税额的2.5倍。
        长远来看,低生育率是威胁中国未来发展的最大风险。2017年是全面二孩政策实施的第二年,这一年的出生人口仅1723万,比2016年少了63万,比卫计委预测的最低值还少了整整300万。从各地已公布今年上半年出生人口数据来看,预计2018年出生人口比2017年显著减少。由于育龄妇女总数下降已经成为未来十年内不可改变的结果,并且年轻一代的生育意愿普遍低迷,即便在2018年底全面放开生育,出生人口锐减的趋势也不会有所改变。如果不能大幅提升生育率,未来人口将面临极度老化和急剧萎缩,这将严重威胁中国经济和社会的可持续发展乃至中华民族的正常繁衍。要应对这一空前危机,通过减轻养育家庭负担提升生育意愿至关重要。
        目前中国老龄化问题还不算很严重,减税和补贴生育在财政上还可以承担。但如果错过当前时机,随着人口老龄化的进一步加剧,届时维持社会正常运转的财力都可能捉襟见肘,更遑论去补贴没有短期收益的养育事业了。因此,在目前个税改革的当下,将专项附加扣除中的“子女教育”扩展为“子女养育”并以累进制方式提高抵扣金额,对开启生育友好型社会正当其时。长期来看,对孩子的补贴本质上是对于本国人力资源,也就是对未来的投资。对于目前面临各种“产能过剩”的中国经济来说,投资于人力资源恰恰是回报最高的一种选择。