中国税务学会有限公司

登录 | 注册
  设为首页 | |加入收藏
微博 微信
  • 学术交流

    专家视点

    薛钢:中国式减税改革:思维、重心与空间


    2018-10-30 14:03:00 | 来源:腾讯财经《灼见》 | 作者:

        不仅要关注减税的规模,更要关注减税的内容与周期。减税应该给纳税人明显、长久的预期,更应该设计出一揽子中长期计划。
        减税的主要对象必须是企业,减税的主要税种应该是增值税和企业所得税。
        在未来的减税改革中,不应该是所有税种都减税,而应该是通过增值税、企业所得税的减税为其他税种的增税提供空间。
        减税不能以降低公共服务水平与质量为代价,应该促进财政支出结构从“行政财政”偏向“民生财政”。
        进一步提高税收占政府收入的比重,决不能让减税为增费提供空间。
        减税改革不仅仅是税收规模数量的减少,更应该是税收规模至上思维的降维。
        在目前国内企业受到前所未有的外部环境恶化与经营成本不断上升的压力之下,税收负担问题已经成为社会各界广为关注的话题。如何正确认识我国税收负担以及中国式减税路径,对于未来社会经济的发展至关重要。
        一、国家治理视角的减税思维
        长期以来,围绕中国税收负担的争议更多是集中于“重”与“非重”来论证是否存在减税的必要性,从不同角度出发得出的结论必然有所不同。自2009年福布斯全球税负痛苦指数世界第2的排名,到2016年全社会展开的中国企业是否存在“死亡税率40%”的激辩,以及今年上半年全国财政收入同比增长10.6%(其中税收收入增长14.4%),所反映出与 GDP 增速的反差,都在不断强化着全社会对税收负担的关注程度。而基本上国际与国内、官方与民间、税局与企业都会拿出来不同的税收统计负担版本来论证自己的观点,并由此来证明减税的必要性与否。
        实际上,增税与减税在理论上都有可以解释的逻辑必然性。增加税收如果能将更多的民众纳入公共机构的服务范围之内,并增加国家所提供的公共产品的种类和数量,那么增加税收也不无不可,北欧的政府高税负与民众高幸福感的共存就是例证。而减税可以给予社会财富的创造者——纳税人更多的经济自由,会激发市场主体创造出更多的创新精神与原动力。事实上,减税举措对经济社会繁荣与发展的促进作用,既有“拉费曲线”的理论支持,也有国内外历史实践的佐证。
        那么,在这种各说各话的前提下,应该跳出简单的税收领域来看待税收负担问题。党的十八届三中全会指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。而税收是政府收入的基本形式,更是国家存在与公共治理的基础,税收制度的适当与否不仅仅表现为税收收入规模的多寡,更反映着国家治理体系和治理能力的现代化水平。因此,税收制度不能仅仅纠结于相关口径的测算与比较,要从国家治理的角度来分析这个问题。
        首先,税制结构的角度。就纯粹的税收而言,目前我国是以间接税为主体税种的税制结构。以2017年为例,全部税收收入中来自国内增值税、国内消费税、进口货物增值税和消费税、关税等间接税收入以及具有间接税特征的城市维护建设税、资源税等地方其他税种的占比接近70%.由于间接税更多是由企业部门直接缴纳,且由消费者最终负担,一方面企业部门所感受的税收痛感会明显高于其他国家企业,另一方面也说明整个社会消费的税收交易成本过高。
        其次,税利关系的角度。实际上,近年来,我国政府的减税力度与以前相比,力度已然不小。据财政部数据,2013—2017年已通过实施营改增减税2.1万亿元,再加上对小微企业的税收优惠、清理收费等措施,共减轻市场主体负担3万多亿元。但企业却普遍反映“获得感”并不强,究其原因在于“减税青春期”碰到了“市场更年期”。在经济高速增长时期,税收即便处于高位与企业经营绩效相比,依然会表现出较强承受能力;但在经济下行周期,减税的收益会明显弱化。要想真正通过减税政策救市场,需要有实施力度,更需要有时间长度,而后者作为影响市场主体的信心因素,也更为重要。
        最后,税款用途的角度。税收负担是否合理、痛感的轻重必须与财政资金的使用方向相结合。按照财政部决算数据显示,2017年全国一般公共预算支出203085.49亿元,涉及民生的教育支出、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区等民生支出合计为89801亿元,约占44.22%,继续保持着上升的趋势。但是与发达国家相比,还是存在一定的差距。这样的税款使用结构会进一步加深纳税人的税收不适应性:一方面纳税人所承担的税收负担不能换取公共服务的满意度;另一方面,纳税人还必须通过支付较高的社会保障费用为未来“买单”,导致纳税人目前的社会负担更加不乐观。
        因此,从国家治理的角度,不仅要关注减税的规模,更要关注减税的内容与周期。众所周知,即使是作为减税改革成功典范的里根税改也不是一蹴而就的,历经两个任期才获得政策红利。因此,减税应该给纳税人明显、长久的预期,更应该设计出一揽子中长期计划,绝不能仅仅作为短期刺激而迅速进入“审美疲劳”。
        二、下一步减税的重点
        要确定减税的重点就必须明确现行税制税收负担的状况,存在两个角度的分析:其一,哪些税种规模最大。目前我国有18个税种,以2017年收支情况为例,全国一般公共预算收入中的税收收入是144360亿元,如果不考虑进出口增值税、消费税的情况,其中排在前四位的是增值税、企业所得税、个人所得税、消费税,相关占比分别为:39.05%、22.24%、8.29%、7.08%.其二,哪些纳税人税负最重。在现有的18个税种中,直接针对自然人征收的只有个人所得税,其余税种基本上都是以企业法人为主。
        由此可见,减税的主要对象必须是企业,减税的主要税种应该是增值税和企业所得税。首先,企业是一个国家经济发展和社会稳定的基础,没有一批强大的企业就没有一个强大的国家,而企业盈利最终将转化为个人收入。因此,通过降低企业税收负担是目前的关键。尤其在市场交易成本不断提升和国际贸易环境不断恶化的背景下,更需要通过税收制度改革实现对企业的帮扶而不是踩踏。其次,作为我国规模排在前列的增值税和企业所得税,如果不对它们进行减税设计,其他税种无法担此重任。
        对于增值税,按照税收中性原则和简化税制的要求,我国增值税宜以单一税率为最终目标。由于税率的合并涉及各环节税负的重大调整,一次性减并成一档税率影响过大,较为稳妥的办法是先将税率整合成三档或两档。继2017年7月1日的税率简并拉开增值税税率优化的序幕之后,2018年5月1日增值税税率进一步下降,目前实施的16%、10%、6%的三档税率。在未来还应该加快进降低名义税率,简并税率结构的步伐。需要指出的是,由于增值税是针对社会增值额征收,降低税率意味着社会总的交易税收同步下降,其社会经济意义是十分显著的。
        对于企业所得税,自2008年以来我国实施的名义税率是25%.在当时,OECD(经济合作与发展组织)国家平均企业所得税税率是24.8%,我国企业所得税税率是具有一定的国际竞争力的,所以10年来从未调整。但是,近年来,发达国家的企业所得税税率一直处于下降的趋势之中。以美国为例,2018年从35%直接调整到21%,而且一些国家进行了追随对策。在这种情况下,中国也需要考虑全球企业所得税税率的情况,结合实际,及时下调企业所得税税率。值得注意的是,美国税改虽然名义减税力度很大,但是同时清理原有税制中的各种优惠,实际税率只下降了2个百分点。
        三、打开减税空间的正确方式
        (一)要适应减税与增税的同时并存
        长期以来,在备受关注的情况下,减税是符合民意而增税就是不合时宜。实际上,哪里有只减不增的税制改革。2008年以来西方发达国家降低直接税税率的同时,也伴随着间接税税率的提高。与此类似,我国税制改革即便大的方向是减税,也必然是税制结构的调整,即凡是涉及的企业税或间接税,其基本取向都是减税;而完成税制结构从间接税向直接税的转换,只能依赖于自然人的直接税(也就是个人所得税、房地产税)。所以,在未来的减税改革中,不应该是所有税种都减税,而应该是通过增值税、企业所得税的减税为其他税种的增税提供空间。
        (二)要争取减税与优支的同时并存
        税收是政府以非市场方式取得收入,为公共服务的供给提供资金保障的基本手段。减税不能以降低公共服务水平与质量为代价,否则会影响国家治理的能力。那么,在不增加财政赤字、不扩大政府债务的情况下,又要保持民生财政的继续投入,那么就应该优化财政支出结构,促进财政支出结构从“行政财政”偏向“民生财政”。尤其是优化财政资金的存量,通过全面实施绩效管理,提高预算绩效。一方面可以为进一步减税提供良好的社会环境,另一方面也促进国家治理能力的进一步提高。
        (三)要做到减税与降费的同时并存
        在税费负担的形成机制上,应进一步规范财政收入乃至整个政府收入机制,尽量使政府收入通过规范的税收制度与收费制度来获得,促进规范的税费收入作为政府收入能力的真实反映。按照“十三五”的规划,建设现代财政制度实现国家治理体系和治理能力现代化的目标,更需要突出税收的主体地位,进一步提高税收占政府收入的比重,决不能让减税为增费提供空间。
        (四)要实现减税与善治的同时并存
        近年来,国务院、财政部、税务总局减税政策不断出台,但是在实践中,有时候减税效应却难以落到实处,究其原因,仍然是税收执法者的理念缺乏转换。
        长期以来,税收执法以部门税收汲取能力与规模为考核指标,容易异化其执法中的行为逻辑。尤其伴随着税收征管技术能力的不断提升,这本身就是国家治理能力提高的表现形式之一,可以预期税务机关面临的税基会日益扩大。在“宽税基”的前提下,税收执法部门需要做到不仅仅是“严征管”,更需要学会“善征管”。日前引发民营企业恐慌的税务机关追缴社保欠费的热议,虽然被国务院、人社部的紧急叫停暂时告一段落,但是对于基层税务机关的思考是深刻的。
        需要指出的是,减税改革不仅仅是税收规模数量的减少,更应该是税收规模至上思维的降维。如果只考虑税收一城一地之得失,而忽略了对社会公众切身利益与预期信心的伤害,那只是学会了“严治”而不是“善治”,离国家治理的总体目标相去远矣。