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    贾康:个税修正草案仍带有过渡色彩


    2018-11-26 13:33:00 | 来源:新浪 | 作者:

        个人所得税的功能作用,在于为政府履职筹集必要财力的同时,实行对社会成员收入的再分配调节,适当减少收入悬殊的程度。从一般国际经验看,个人所得税的税制模式可大体分为三种:分类所得税制、综合所得税制以及综合与分类相结合的所得税制。
        分类所得税制,是根据不同的所得类型,适用不同的征收办法,各项所得分别对应不同的税率、扣除额和税收优惠等,我国现行个税即属这一模式。其特点,是征管分门别类,相对“好处理好交待”,特别是我国对于工资薪金收入实行的单位代扣代缴制度,征税成本低,保障政府收入效果好,适合于经济较低发展阶段的主客观条件限制情境。但随经济发展和人民收入水平提高,收入差距扩大,其缺点就表现得日益明显,在“系列谈”之一中,已列举了其不利于体现税负公平原则、使个税再分配调节作用难以得到应有发挥的种种表现。
        综合所得税制,是将个人一段时间内(通常为一年)的所有收入看做一个整体,设置同一的生活费用扣除标准、适用税率(典型的是超额累进税率)和必要的专项扣除等优惠。理论上说,综合的个人所得税制是最优的个税模式选择,因为它可以较充分地体现个税作为直接税的“支付能力”原则(或称量能原则),使真正使收入高的社会成员更多承担纳税责任,从而较好地实现个税调节收入分配的功能,体现税制的公平性,支持政府财政收支的“抽肥补瘦”机制有效运转。但其缺点也比较明显,即对税收征管能力的要求非常高,需要税务部门全方位地了解和掌握纳税人的各项所得及其收入来源。实际生活中,比较可行的是实行由纳税人申报(而不可能是在单一环节上代扣代缴)、税务机关核准的办法。税务机关保有抽查权力,如发现偷逃税,将施以惩罚措施,情节严重的要追究刑事责任。可见,这一征管系统的可持续运转,也必然要求国民具有较成熟的纳税人意识和较高的诚信纳税素质,否则必将使征管当局面临“法不责众”的治理困境。所以,这一税制模式适应于较高、较发达的经济社会发展阶段,但其代表着个人所得税制和经济社会“现代化”的方向。
        综合与分类相结合的所得税制,是把一些类别的收入归并在一起,按照综合收入征收,这一部分的征管机制类似于综合所税制,而选择性地把另一些收入仍延用分类所得税制的办法。如处理得好,可以吸收前述两种模式的优点,既较多地体现税收的支付能力原则而体现其公平性,加强再分配功能,又保留一部分区别对待的空间,体现某些特定的国家政策。比如一般认为可对于直接投资的资本利得“网开一面”,单独给予按较低固定税率征收的处理,这样有利于保护社会成员的投资积极性而培育经济运行的活力,同时对于综合的部分,则实行“水涨船高”的超额累进税率,体现收入再分配功能的发挥。显然,这一模式较适合从较低发展阶段向较高发展阶段过渡的经济体。
        具体说到中国改革开放过程中的个人所得税制度的建立和演变,正是首先按照分类所得税制完成了立法,在其后的税收实践中,逐步调整以寻求税制的动态优化,进而形成了个税改革要以综合与分类相结合为方向的中央决策层面的指导意见。在多年多轮讨论之后,新近财政部刘昆部长向全国人大常委会所作关于《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》的说明中,终于正式公布了“对部分劳动性所得实行综合征税”的改革意见,并配之以完善纳税人规定、优化调整税率结构,提高“起征点”、设立专项附加扣除和增加反避税条款等内容。这表明,我国个税改革在向综合与分类相结合方向上即将迈出实质性的步伐,这个进展来之不易。当然,即使这一草案最后得到全国人大审议批准而付诸实践,也需承认其仍带有过渡色彩,在种种条件制约下,仅对工薪、劳务、稿酬、特许权使用费等四项劳动性所得纳入综合征收,并未涉及金融资产生息等非劳动性所得,由此增加税收负担的,主要将是一部分高级知识分子专家,如最终按此执行,固然开启了“综合征收”框架的运行,而带来的遗憾也不可忽视。草案审议中,建议讨论可否对于稿酬和讲课劳务收入设定适当优惠(如打折计入税基)。