70年来，我国的税制改革实践是一个逐步探索、稳步推进、不断完善的过程，最终目标是适应社会主义市场经济客观需要，更恰当地发挥税收的作用。新一轮减税新政弱化了个税调节收入分配的功能，对消费的拉动作用有限，这是未来政策体系有待改善之处。 

　　弱化了个税调节收入分配的功能。首先，2018年提高个税起征点后，年综合所得在6万元以下的不同收入水平人群间的收入差距无法再通过所得税加以调节。据测算，税改前个税再分配将个人综合所得的基尼系数由0.455降低到0.428，下降幅度为5.9%，而税改后仅下降到0.441，下降幅度仅为3.1%；其次，年综合所得在6万元以下的人群也面临较重的教育、医疗、住房、赡养老人等支出负担，但无法在专项扣除中受益。据CHFS数据测算，年综合所得在6万元以下和以上的纳税人中，分别有58.8%（约1.76亿）和69.3%（约8300万）的纳税人，至少有一项教育、住房、大病、赡养老人等方面的支出。当中高收入群体享受税改红利时，低收入群体难以从专项附加扣除中获益，利益鸿沟的扩大有悖于税改缩小收入差距的本意。 

　　对消费的促进作用有限。减税对消费促进作用的大小，由受益群体的边际消费倾向大小决定。据测算，收入由低到高的五等分组的边际消费倾向依次是0.788、0.610、0.374、0.541和0.223。减税固然会提高全体人口的总可支配收入，但由于主要受益群体的边际消费倾向较低，所以对消费的拉动作用也较小。 

　　具体而言，此次税改减税最大受益群体是年综合所得在9.6万元以上的纳税人，年减税额约5000亿元，占减税总额的近75%。他们的边际消费倾向只有0.223，对他们减税总共可直接带动消费增长约1100亿元。 

　　税改另一个重要受益群体是年综合所得在4.2万至9.6万元之间的纳税人，年减税额约1656亿元，占减税总额的25%，他们的平均边际消费倾向接近0.54，对他们减税可直接带动消费增长近900亿元。 

　　总体来看，个税改革在2019年减税额约6600亿元，可直接带动消费规模接近2000亿元，相当于2018年GDP的0.2%。考虑减税的乘数效应，预计总共将拉动GDP增长约0.4个百分点。此轮税改对消费的刺激效应有限。因此，通过进一步扩大税改受益群体，以激发起征点以下低收入人群巨大的消费潜力，将成为经济增长的新动力。 

　　完善税制的新思路 

　　实施积极的财政政策，有两个基本思路：一是，在现有税制基本不变的前提下继续对较高收入人群减税；另一个是，引入“负所得税”，将专项附加扣除红利惠及起征点以下的低收入人群。此次税改后居民个税平均税负已从7.3%大幅度降至3.4%，进一步通过提高免征额或提高扣除额的话，个税的收入分配调节功能将进一步被弱化，收入差距会继续拉大；且在边际消费倾向递减规律作用下，进一步提高减税额度对消费的拉动效应将更小。 

　　笔者认为，引入“负所得税”，将专项附加扣除红利惠及起征点以下的低收入人群，以此缩小收入差距、促进居民消费，是进一步完善税制的新思路。 

　　“负所得税”的实质是财政对低收入群体的现金转移支付。一个可行方案是，充分利用个税改革后建立的完善的专项附加扣除申报体系，将专项附加扣除红利惠及低收入人群，对年综合所得在一定额度以下群体的教育、医疗、住房和赡养老人等支出，按一定比例补贴。支出额的认定可以和现行个税专项附加扣除额一致。由此，低收入人群的所得税不仅因提高起征点后表现为“零”，还因获得专项附加扣除补贴而实际为“负”。只有保障低收入群体同享改革红利的权利，才能体现出税收制度的公平性与完整性。 

　　将专项附加扣除红利惠及起征点以下的低收入人群，不但具有较高的现实意义，保障其实施的政策条件也已逐渐成熟。 

　　第一，个税制度的再分配效果将进一步增强。我国政府对居民转移支付不足，是当前收入差距较大、居民消费增长面临困境的重要原因。对居民转移支付不足，导致收入差距得不到有效调节。我们的测算表明，假设对低收入群体的教育、医疗、住房和赡养老人等支出按10%的比例补贴，则个税再分配效果将从3.1%上升至3.8%；补贴比例提高到20%，再分配效果将进一步上升至5.1%；补贴比例提高至30%，个税再分配效果将回到税改前的水平。 

　　第二，同样的财政政策扩张力度可带来更大的消费拉动效应。在当前收入差距较大的背景下，低消费阶层收入较低是制约我国居民消费的重要因素，原因在于富裕家庭收入高但边际消费倾向低，贫困家庭存在较大的消费意愿却无钱消费。如何提高低收入居民可支配收入是促进居民消费的关键。2019年年综合所得在6万元以下的纳税人中，有58.8%也有专项附加扣除项相关的支出，人口规模约1.76亿。如果按10%的比例对相关支出补贴，人均可获得补贴1626元，补贴总额2859亿元，可直接带来消费增长约2001亿元。这与2019年个税减税6600亿元带来的消费增长相当。 

　　第三，激励就业，提高民生转移支付的精准性。在个税体系下实施，要求受益群体必须取得就业收入才能申请相应的补贴。这样可避免无条件的现金补贴对低收入群体就业积极性所产生的负面影响。另外，补贴额与专项附加抵扣项相挂钩，促使税收抵扣靶向聚焦民生支出负担更重的低收入群体。 

　　第四，增强人民群众的获得感。纳税人向税务部门提交专项抵扣申请，税务部门核实信息后将多缴的税款返还到纳税人个人账户中，个税有“收”亦有“退”可切实增强群众的获得感，提升纳税人申报收入的积极性。在此基础上，政府可在适当时机通过专项附加扣除鼓励生育、参军、人力资本投资、慈善捐款等，以此推动国家治理体系的建设，引导社会向更加公平健康的方向发展。 

　　目前，将专项附加扣除惠及低收入人群的政策条件已逐渐成熟。2018年个税改革建立起个人收入和专项扣除附加申报系统，为低收入群体申报“负所得税”解决了技术障碍。同时，税务执法部门继续强化税收征管、提升征管质效，也在一定程度上缓冲扩大专项附加扣除覆盖面后所面临的财政压力。 

　　综上所述，本轮税改仅仅是“牛刀小试”，真正值得关注的是税改所带来的政策方向转型。通过建立“负所得税”制度完善税制，将专项附加扣除应惠及个税起征点以下的低收入人群，将进一步增强税改的消费刺激与再分配效应。