税收与人民生活、企业经营息息相关，也是政府财政收入的主要来源。2019年，我国实施了更大规模的减税降费，减税降费效应也正在不断释放。国家税务总局数据显示，前三季度，全国累计新增减税降费17834亿元，其中个人所得税两步改革叠加新增减税4426亿元，人均减税1764元。刚刚结束的中央经济工作会议，在定调2020年经济工作时也再次指出“要巩固和拓展减税降费成效”。

　　2019年12月13日，中国法学会财税法学研究会副会长刘佐先生在第170期银湖沙龙上，做了《中国税制改革与减税降费》的主题分享。刘佐自1984年从中国人民大学财政系财政专业毕业后，一直在财税部门工作，对中国税制有比较全面、深入的研究，曾参与许多税收法规和其他重要税收文件、涉税文件（文稿）的起草和修改。 

　　在活动现场，刘佐从客观的角度探讨中国税制下一步改革的前景；并介绍了减税降费的情况，提出了改进方向和未来展望。 

　　下一步税制改革的展望 

　　谈及下一步的税制改革，首先应当阅读一些重要的文献：一是习近平总书记2017年在党的十九大报告中的有关重要论述，包括加快建立现代财政制度，深化税收制度改革，健全地方税体系等；二是党的十八届三中全会、十八届四中全会、十九届四中全会决定中的有关论述；三是全国人大通过的有关文件，如“十三五”规划、政府工作报告等，其中都有关于税制改革方面的要求。 

　　下一步税制改革的重点，特别值得关注以下四个方面的内容： 

　　第一，落实税收法定原则。法制国家，立法先行。修改以后的立法法对于税收法定有了进一步的明确规定，但是落实这些规定涉及到诸多方面，应当从整体上把握。从纵向看，涉及法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等构成的法律体系的完善；从横向来看，涉及行政、法院、检察院和监委等方面的协调。 

　　第二，合理调控宏观税负，主要内容应当是继续减税降费，后面细谈。 

　　第三，优化税制结构。一是税种的设置，设哪些税，不设哪些税，哪些税可以撤，哪些税可以并，哪些税可以考虑新增，应当根据简化税制的原则进一步研究。二是从不同税类的收入结构看，有必要继续优化。目前我国的税收大体上可以分为三类，第一类是货物和劳务税，其中以增值税为主；第二类是所得税，其中以企业所得税为主，个人所得税次之；第三类是财产税，主要是房地产方面的税收。目前我国和很多发展中国家一样，以货物和劳务税为主体，所得税次之，发达国家的情况则相反。所以，我国货物和劳务税收入占税收总额的比重应当逐步下降，所得税收入的占比应当逐步上升。三是中央税、地方税和中央与地方共享税的比例应当调整。目前中央税、地方税收入占税收总额的比重都偏低，应当适当提高；中央与地方共享税占比偏高，应当适当降低。同时，应当继续完善财政转移支付制度。 

　　第四，完善主体税种。一是增值税。要立法，“平移”很简单；要完善，改革任务重。比如，如何完善计税依据、税率和进项税额抵扣等，都需要进一步探讨。二是消费税。征税的范围扩大还是缩小，税率提高还是降低，可能会有很多不同的意见，需要论证。征税环节如何调整，哪些项目可以从生产环节征税改为零售环节征税，应当考虑现实的征管能力。三是企业所得税。此税的基本税率25%已经12年没有调整了，而近年来很多国家已经陆续降低了企业所得税的税率，我国应当也可以适当降低。此外，此税的优惠规定很多，其中有些类似、交叉甚至重复，应当可以适当整合。四是个人所得税。将来可否考虑夫妇联合申报、按照家庭人口扣除基本生活费用？专项附加扣除制度如何完善？综合所得适用的45%的最高税率可否适当降低？等等，都值得继续研究。五是房地产税。什么是房地产税？为什么要收？怎么收？收了干什么用？如果这些基本的问题都不清楚，此税的立法和开征就无从谈起。从中外实践看，房地产税只是一个地方性的小税种，并不复杂，功能也很有限。只要定位清楚，科学立法，谨慎推行，应该问题不大。 

　　我国减税降费的历程 

　　改革开放初期，减税让利，企业、个人得到了很多实惠。同时，政府的财政收入增速减慢，制约了国家建设需要的资金。所以，上个世纪80年代至本世纪初高层提出的任务是提高财政收入占国民收入、国民生产总值和国内生产总值的比重，即提高宏观税负。宏观税负逐步提高以后，上述任务不再提及。2013年，党的十八届三中全会决定的提法是稳定税负。2015年，中央经济工作会议提出降低企业的税费负担。2016年，中共中央政治局提出降低宏观税负，后来改为减税降费。 

　　2018年以后，减税降费的实施力度逐步加大。比如，国务院2018年提出减税降费11000亿元，实际执行结果是13000亿元，超过计划2000亿元；2019年提出为企业减税降费近2万亿元，预计实际执行结果也会明显超过计划。 

　　近年来减税降费的主要措施，在减税方面，一是增值税征收范围扩大（实施“营改增”），降低税率和征收率，加大进项税额抵扣范围，留抵退税，提高部分货物的出口退税率，提高小规模纳税人的起征点等；二是消费税部分税目取消、税率降低；三是降低关税税率；四是企业所得税增加研发费用加计扣除，扩大小型微利企业减半征税的范围；五是个人所得税实行综合所得按年征收，增加税前扣除，降低部分税率，等等。 

　　在降费方面，税务机关征收的教育费附加、地方教育费附加和一部分社会保险费都减少了。特别是减免增值税以后，随增值税附征的城建税、教育费附加等随之减免。 

　　除了按照税费种类采取的减免措施以外，还有很多综合性的、针对特定群体、对象和行业的税费减免措施，如小微企业、重点群体创业就业和养老、托幼、家政等社区家庭服务业，等等。 

　　正确全面认识减税降费 

　　如何看待政府收入规模？这个问题与统计口径有关。我国的政府收入，财政收入中除了税收以外，还有非税财政收入；除了财政收入之外，还有政府性基金、社保基金和国有资本经营的收入，但是这四本账有交叉，不能简单相加。总体而言，我国的政府收入占国内生产总值的比重依然偏高，应当适当降低。 

　　“减税降费”是为了扩大需求还是为了降低成本？扩大需求与降低成本并不矛盾，因为我国既需要扩大需求，也需要降低企业成本，而且两者可以相互促进。 

　　减税降费的对象是企业还是个人？减税降费的目的决定了此项工作涉及的税费种类和纳税（费）人很多，享受企业所得税减税待遇的纳税人是企业；享受个人所得税减税待遇的纳税人是个人；享受增值税、关税等减税待遇的纳税人既有企业，也有个人。 

　　减什么税，即减直接税（所得税）还是减间接税（增值税）？我国近年来采取的减税降费措施涉及所有主要税种，无论是企业所得税、个人所得税，还是增值税、消费税和关税。 

　　用什么方法减税，是缩小税基，还是降低税率？缩小税基和降低税率都是减税时常用的措施，并不矛盾，可以并用。以去年修改个人所得税法为例，既有缩小税基的措施，也有降低税率的措施。 

　　“减税降费”应当不是权宜之计，而是中长期目标。其主要原因，一是目前我国的税费负担水平与其他国家特别是一般发展中国家相比依然偏高，与经济发展水平不符；二是从我国的政府收支规模和结构看，还有减税降费的空间。 

　　如何继续推进？首先是党中央、国务院的重视和督促；其次是各级党委、政府和各部门统一认识，克服困难，执行有关措施。 

　　下一步“减税降费”的重点是什么？不仅增值税、企业所得税、个人所得税和社保费等主要税费还有减负的空间，而且应当进一步深化税费制度改革。同时，政府收支要相应调整。在收入方面，应当不断完善制度，加强管理，减少流失；在支出方面，应当保证重点支出，减少一般性支出，提高资金使用效率，减少损失和浪费。