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完善现代税收制度需处理好五大关系

2021年04月26日 来源: 中国税务报

  “十四五规划纲要”提出,完善现代税收制度。可以预计,如何完善现代税收制度将成为当前和今后一段时期社会关注的热点和学界研究的重点。笔者在本文中谈了自己对此问题的理解。 

  2021年3月11日第十三届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五规划纲要”)提出“建立现代财税金融体制”,其中明确“完善现代税收制度”。可以预计,如何完善现代税收制度将成为当前和今后一段时期社会关注的热点和学界研究的重点。笔者认为,完善现代税收制度应处理好以下五个方面的关系。

  1 处理好税收制度继承与创新的关系,适应经济数字化发展

  “完善现代税收制度”并不是“十四五规划纲要”新提出来的。

  2013年11月12日,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《全面改革决定》),提出“建立现代财政制度”。

  2020年5月11日印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步提出“加快建立现代财税制度”。

  2020年10月29日党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,作为“建立现代财税金融体制”的重要组成部分,提出“完善现代税收制度,健全地方税、直接税体系,优化税制结构,适当提高直接税比重,深化税收征管制度改革。”

  从“现代财政制度”到“现代财税制度”,再到“现代税收制度”的表述变化,反映了税收在财政中的独特地位。

  什么是“现代税收制度”?其中的“现代”有什么特殊含义?

  学习“十四五规划纲要”可以发现,与“现代”相关的另一个出现频率很高、很重要的词是“现代化”。“全面建成社会主义现代化强国”是我国要实现的第二个百年目标,2035年的远景目标是“基本实现社会主义现代化”。“十四五规划纲要”中还提出了多方面的“现代化”措施和目标,如农业现代化、现代化经济体系、国家治理体系和治理能力现代化等等。虽然没有直接提到税收现代化,但税收现代化的概念在实务界和学术界早有讨论。2013年全国税务工作会议上,国家税务总局就提出了税收现代化的工作总目标,并引起对税收现代化问题的研究和讨论。在中央提出国家治理体系和治理能力现代化的命题后,税收治理体系和治理能力现代化成为税收现代化研究的主要切入点。

  笔者认为,现代税收制度中的“现代”与现代化中的“现代”是同义的。现代化是一个相对的、动态的概念。“化”是“无限接近的过程或状态”,“现代”是“先进性”,“现代化”就是无限趋近先进性甚至引领时代潮流的先进性。因此,税收现代化可以理解为“顺应时代发展潮流的最优税收”,实现税收现代化就是在现有认知水平和技术水平的基础上建立最优的税收体系。而“现代税收制度”是“税收现代化”的结果或者说成果,可以理解为“适合国情的适应时代潮流和(不久的)未来发展趋势的税收制度”。因此,“现代税收制度”将伴随“税收现代化”的持续迭代而不断完善。这就意味着,完善现代税收制度是在继承原有税制基础上的逐步更新,在不同的实践阶段,需要处理好税制继承与创新的关系。

  学习“十四五规划纲要”中完善现代税收制度改革规划,以及多方面的涉税改革或与税收改革紧密相关的安排,对比2013年《全面改革决定》中的税改部署,不难发现,两者体现了明显的继承性和进一步改革的后续安排。

  例如,《全面改革决定》提出,“推进增值税改革,适当简化税率”。“十三五”期间,营改增全面推行并实施降低和简化税率等增值税改革。在此基础上,“十四五规划纲要”提出,“聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链,进一步优化增值税制度”。

  又如,落实税收法定原则是“十三五”时期税改的重要内容,陆续已有多部税收条例升级为法律。而加快后续税种的立法,从税收法律内容方面实施优化改革,以及在各税种全面立法以后,如何建立规范、常态化的税法修订机制,都需要在“十四五”时期推动落实。“十四五规划纲要”中设专章(第五十九章)部署全面推进依法治国,提出完善立法体制机制,加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法,立改废释纂并举,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。这其中也包括税收法律体系的完善,特别是涉外税收法治体系的完善。“十四五规划纲要”还强调“深化行政执法体制改革,……规范执法自由裁量权,推进行政复议体制改革”,这自然也涉及税收执法的相关改革。

  更重要的是,数字经济的快速发展给税收理论和实践带来巨大挑战。“十四五规划纲要”特别重视数字经济、数字社会的健康发展,明确“加快数字化发展,建设数字中国”,强调“积极参与数据安全、数字货币、数字税等国际规则和数字技术标准制定”。这里的“数字税”应该指对数字产品和服务征收的税,在理论和实践上包括两个层次的税收,一是对数字产品(服务)在交易环节征收的交易税(增值税),二是对数字产品(服务)实现的收益征收的所得税。由于数字产品(服务)交易的无地域性,使得数字产品(服务)跨境交易的征税问题更为复杂,也更受人关注。“十四五”期间,对数字经济的征税规则将成为需要创新研究的热点和重点。

  2 处理好税收政策临时性与长期性的关系,实现税收可持续发展

  “十三五”期间,我国在按计划推动税制改革,完善长期性制度安排的同时,出台了不少临时性减税措施。2020年突发的新冠肺炎疫情,我国采取包括税费优惠政策在内的大量临时性救急措施。临时性、救急性减税措施,对应对突发事件冲击、稳定经济发展具有积极意义。但从完善现代税收制度的角度看,更要注重优化长期性的制度安排,临时性措施在实施条件消失或改变后,应及时退出,避免偏离既定的税改目标。

  目前,国外疫情形势依然比较严峻,国内经济复苏基础尚未牢固,因此,今年政府工作报告提出,宏观政策要继续为市场主体纾困,保持必要支持力度,不急转弯。在保持宏观政策连续性稳定性的同时明确强调可持续性,强调“根据形势变化适时调整完善”“在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控”。

  “十四五规划纲要”将规范完善税收优惠列为税改的重要内容之一。这一方面需要清理规范现行税收优惠政策,在加强政策效应评估的基础上,及时停止临时性政策,取消低效和无效政策,建立税收优惠政策制定和调整的常规程序和常态化调整机制,在确保税收优惠政策及时有效发挥调控作用的同时,避免税收优惠政策过多过滥。另一方面,应围绕国家战略目标和现实变化,进行及时、精准地动态调整,有针对性地出台必要的激励措施,如“十四五规划纲要”特别重视科技创新驱动发展,强调科技自立自强,提出深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略,完善国家创新体系,加快建设科技强国。相应地也提出实施更大力度的研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等普惠性政策;鼓励企业加大研发投入,包括对基础研究的投入;健全税收优惠等制度吸引海外优秀人才;巩固拓展减税降费成果,降低企业生产经营成本,提升制造业根植性和竞争力等。

  3 处理好税与费的关系,发挥税收在财政收入中的支柱性作用

  经过“十三五”期间的连续减税,我国宏观税负(即一般公共预算收入中税收收入占GDP比重)水平有了较大幅度的下降:2020年宏观税负水平降至15.2%,比“十二五”末2015年的18.13%降低近3个百分点。目前的宏观税负水平已经较低。政府发挥宏观调控职能,需要一定的财力保障。减税空间的大小,要考虑纳税人的呼声和愿望,更要考量政府的财政承受能力和提供公共服务水平。

  笔者认为,“十四五”时期的税制改革,宜侧重优化和规范税制,政策调整以结构性减税为主,强调施策的针对性和精准性。有观点认为,我国宏观税负水平不高,但如果加上各种收费,企业的负担并不低,因此建议进一步减税降费。这其实有一个基本逻辑问题:税负重,需要减税;费负重,则需要降费,甚至取消收费。

  有必要区分税和费的概念,处理好两者的关系:具有税收性质的收费,应实施费改税;合理的非税性质的行政收费,应加强立法,明确并落实政府收费法定,实行收费项目清单制度,规范政府的收费行为,提高收费透明度;取缔不合理收费,严格控制合理的收费项目,规范政府收入分配关系,确保政府的收入更主要地通过税收的方式实现。

  4 处理好人与自然的关系,健全绿色税制体系促进绿色低碳发展

  “十三五”期间,我国成功实施了资源税改革和排污费改税,开征环境保护税。

  “十四五规划纲要”提出,构建绿色发展政策体系,强化绿色发展的法律和政策保障,实施有利于节能环保和资源综合利用的税收政策。为了实现在2030年前碳达峰,2060年前碳中和的目标,“十四五规划纲要”还提出,制定2030年前碳排放达峰行动方案,实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度,支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。在此背景下,研究开征碳税,限制碳排放;将植被资源纳入资源税范围,加强植被保护,提高碳汇能力;进一步完善绿色税制体系,促进经济绿色低碳发展将成为今后几年需要重点考虑的改革内容。

  5 处理好国内税收与国际税收的关系,提高税制国际竞争力

  虽然近年来出现了一些逆全球化现象,但经济全球化发展仍是主流,特别是随着数字经济的发展,全球化趋势更不可阻挡。经济全球化意味着税源国际化,从而使国际税收竞争日益加剧,也为跨国公司逃避税收提供了更为便利的空间。在这种背景下,国内税制的发展日益受到国际税收竞争因素的影响,税收竞争也催生了有害税收竞争问题。无论是消除有害税收竞争,还是打击跨国企业国际避税,都需要国际税收协调和税收征管合作。由二十国集团(G20)推动的以打击“税基侵蚀与利润转移”(BEPS)为主要内容的国际税收改革,已逐渐成为许多国家税制改革重要影响因素。我国也参与了G20推动的BEPS改革项目。

  促进国内国际双循环,实行高水平对外开放,推动构建人类命运共同体是“十四五规划纲要”中的重要目标。伴随着我国资本输入、输出规模的不断扩大,对外开放水平的不断提高,国内税收发展将日益受国际税收变化的影响。参与国际税收规则改革、修订的研究和实践,加强国际税收协调与征管合作,提高国内税制的国际竞争力,是今后国内税收改革必须研究的课题。

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