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产业政策之争的税收视角

2019年07月26日 来源: 《税务研究》2019年第1期 作者: 黄智文

  内容提要:产业政策在经济发展中有没有用,如何才能有用,是发展经济学中的一个重要命题。近数十年来,世界各国不少经济学家,从不同的角度、不同的理论逻辑出发,对此问题进行了多次的辩论和探讨。本文从张维迎和林毅夫对产业政策之争的辩论出发,评析了两者的主要观点,指出了两者看似根本分歧,实质都是对经济政策有益的另一面。在此基础上,本文介绍了菲利普。阿吉翁利用中国大中型工业企业数据验证产业政策是否有效以及如何才能有效的实证研究和基本结论,并分析了税收政策在产业政策中可以发挥的作用,最后,结合发展芯片产业的国家战略需要,提出了实施产业政策的六个原则和具体的政策建议。

  关键词:产业政策 税收优惠 芯片企业 经济效率 竞争

  2016 年11 月,林毅夫和张维迎在北京大学就经济发展中的产业政策问题进行公开辩论。纵观经济学史,这样的辩论并不罕见。经济学并不是精密的科学,有这样观点的争锋实属正常。1932年2月,哈耶克与凯恩斯在伦敦经济学院就如何应对1929年的大萧条问题也展开过激烈的争论。税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性和保障性作用。税务部门有必要从理论上清晰了解这种“产业政策之争”的原因,掌握两种截然相反论断的分歧点在哪里。只有从理论上真正搞清楚了,提出的政策建议才会有底气,才能增加政策的科学性和可操作性,政策也才能真正落地。

  一、产业政策之争的主要观点评析

  (一)张维迎的“破”有意义

  从辩论的角度讲,张维迎是反方。他的论点是产业政策注定会失败。为什么产业政策注定会失败,第一个原因是人类认知能力的限制,第二个原因是激励机制的扭曲。

  关于人类认知能力限制,张维迎认为,纵观人类的产业发展史,创新和新产业都是不可预见的,我们现在讲某一个时期某一个产业发挥了多么重要的作用,全部是事后诸葛亮式的总结。新技术和新产业难以预见,是因为创新的一个基本特点是它的过程充满一系列的不确定性,这与科学上的发现很类似。创新的不确定性使我们没有办法预见求索的结果,然后制定一个目标,再按这个目标寻找一个路径。实现创新的唯一途径是经济实验的自由,需要企业家的警觉、想象力、判断力,需要企业家不断试错,市场竞争决定谁成功谁失败。扼杀企业家精神也就堵塞了创新之路。

  关于激励机制扭曲,张维迎认为,不能想象政府官员对未来技术和产业的判断比企业家更敏锐,当政府官员认识到某种技术的重要性的时候,这种技术基本已经过时了。 在激励机制上,政府官员激励和企业家很不一样,企业家试错, 失败了损失是自己的,成功了收益也是自己的。但政府官员做事成功了没有与此相应的货币收益,失败了反倒可能要承担一定的职业风险。所以,政府官员考虑更多的是怎么回避个人责任。这是一种被扭曲的激励机制。

  产业政策之争,由来已久。“二战”以后,有不少经济学家在研究发展中国家如何能够实现工业化,许多国家也都进行各种尝试,包括“结构主义”之下进口替代战略的尝试,包括东亚国家如日本、韩国成功实现工业化的产业政策实践,也有非洲如加纳、津巴布韦等完全失败的产业政策实践,等等。现在基本的结论是,运用产业政策失败的有很多,也有成功的,如果要实现产业结构升级,提升全要素劳动生产率,促进经济发展,必然离不开产业政策。张维迎提出的产业政策失败的原因以及众多的例子,正是一面镜子,让推行产业政策者清醒,思考要怎样避免这种情况的发生。通用电气原CEO杰克。韦尔奇曾经说过:“没有反对的声音,决策就不应该进行。”从这个角度看,产业政策失败的论点和论证,是有意义的。

  (二)林毅夫的“立”有价值

  相对于张维迎的“破”,林毅夫就是“立”的那一方。张维迎和林毅夫都受到过西方经济学的系统训练,两人都主张回归到亚当。斯密。不同的是,张维迎主张的是回到斯密的结论,即政府当“守夜人”;而林毅夫主张回到斯密的研究方法,也就是《国富论》的全称“对国民财富的本质和原因的研究”。

  林毅夫认为,任何理论都是对现象的研究。亚当。斯密研究的是十八世纪中叶以前欧洲国家的现象,再根据那些现象作总结。但世界是在变的,现在研究的课题是发展中国家如何才能实现经济发展。林毅夫因此提出了自己的经济学学说—新结构经济学。新结构经济学实质上脱胎于结构主义,即认为经济发展的实质是平均劳动生产率水平的提高。 而要提高劳动生产率水平:一是现有产业必须不断进行技术创新,让每个劳动者生产的东西越来越多,越来越好;二是要有不断的产业升级,新的产业的附加值从低附加值向高附加值产业转移,重新配置,这样劳动生产率水平才可能不断提高。

  而要实现这样的产业升级,就必须运用产业政策。在分析结构主义和华盛顿共识失败的原因时,林毅夫提出,这是由于这些国家没有遵循比较优势原则发展产业。林毅夫在新结构经济学中提出了“比较优势战略理论”,并给出了“增长甄别和因势利导”的两轨六步法:第一轨,甄别什么是具有潜在比较优势的产业;第二轨,根据这个产业中企业降低交易费用的需要,因势利导,改善软硬件基础设施,使其成为具有竞争优势的产业。

  发展经济是各国政府和民众的共同愿望,但如何实现经济增长有不同的理论和方案。2008年,由世界银行两位诺贝尔经济学奖获得者罗伯特。索洛和迈克尔。斯宾塞组成的增长委员会,分析出了13个高经济增长(7% 或以上)国家的共同特征:开放经济体;宏观经济稳定;高储蓄和高投资率;市场经济或走向市场经济;一个积极有为的政府。林毅夫完全赞同这些特征,但他认为这些是成功的药引子,而不是成功的药方,他构建的新结构经济学就是具有一般意义的成功药方。

  中国等发展中国家的经济发展,需要符合实际情况的新的经济学理论的指导和支持,同时,从中国等发展中国家的发展实践看,也可能分析、发现和发展出新的经济学理论。林毅夫从这个点出发,提出新结构经济学学说是有价值的。

  (三)大视野下“破”与“立”的联结

  经济增长模型有多种,经济增长是多因一果的关系,任何一种模型都不可能将经济增长的所有因素都包括在内,更不可能对经济增长的各因素的贡献率进行精准的数量分析。既然如此,本文选择一种最简洁的经济增长模型进行分析。

  Y=af(L,K)其中,L 是劳动力;K 是资本;函数f 是经济组织形式(包括经济制度、市场机制、政府作用等);a 是全要素生产率(T o t a l F a c t o r Productivity,TFP)。

  这个最简单的模型可以解释中国经济改革开放之后前三十年(1978~2008 年)的快速增长。L 是人口红利,在1978 年到2012 年是人口红利期;K是资本投入,这期间内资、外资投入持续增加;f是经济组织形式,一方面通过改革减少政府干预扭曲,释放制度红利,另一方面通过开放特别是2001年加入世界贸易组织,开拓了海外市场,都在促进经济增长;a 是全要素生产率,这个与劳动者受教育水平密切相关,1977年底恢复高考,开放出国留学,“科学技术是第一生产力”,受高等教育和受职业训练的人口不断增加。在这个函数中,改革开放的前三十年几乎所有的因素都是增量,结果就是,生产的Y 迅速增长。

  最近十年,形势有所变化。首先是人口红利L逐渐消失,甚至已经开始出现了未富先老的现象;资本投资边际效率K 是递减的;制度红利f,在改革进入深水期后,“触动利益比触动灵魂还困难”;经济增长唯一期望就是全要素生产率a的提升,希望它可以抵消所有下降的拉力。

  张维迎和林毅夫实际上对于经济增长开出了截然不同的药方。张维迎主张减少政府干预,林毅夫主张“有为政府”,实际上都是希望f 的改进。张维迎主张通过减少政府对资源配置的干预,让市场机制发挥作用,尊重和保护企业家精神,改进经济活力,促进产业升级和劳动生产率提升;林毅夫主张“有效市场+有为政府”,通过甄别比较优势,因势利导采取相应的产业政策,促进经济结构升级,推动劳动生产率提升,以达至经济增长。

  现实世界中的经济增长因素远比上述的模型复杂。刘鹤(2008)在总结中国改革开放以来经济上取得的巨大成就时总结了六个因素:全民形成的改革共识;对外开放;市场化;政治稳定,制度优势;善于利用各种比较优势;历史文化传统和积淀。

  张维迎的思想渊源,实际来自哈耶克,而林毅夫的思想渊源实际上也是西方古典经济学。所以,张维迎指出,他和林毅夫的辩论是“新古典经济学范式”和“米塞斯-哈耶克范式”的论战。这种辩论注定不会形成共识。1932 年,凯恩斯和哈耶克的那场辩论,凯恩斯和哈耶克互相指责对方逻辑混乱。2016 年,这场辩论同样如此。张维迎认为,林毅夫的“比较优势战略理论”逻辑不能自洽,“增长甄别法”是谬误;林毅夫认为,张维迎所推崇的“米塞斯-哈耶克范式”是没有市场失灵的,显然是以理论看世界,而不是以真实世界的现象来构建理论。

  对于这些不同的学术流派,虽然论点完全相反,但是从大历史观去观察,其实他们是有共同点的,可以说是价值理性相同(发展经济),工具理性相反(方法和政府作用)。所以,在评析他们各自的思想时,应以陈寅恪的“了解之同情”或黄仁宇的“对历史抱有温情感”的原则去看待,兼听,去芜存菁,各取所长。具体问题具体分析,根据经济社会发展的主要矛盾,施行切实有效的政策,促进产业升级,实现经济增长,才是我们的政策取向。

  二、税收优惠是最有效的产业政策

  哈佛大学教授菲利普。阿吉翁、蔡婧、马赛厄斯。德瓦特里庞等(2016)通过对1998~2007 年十年间中国大中型工业企业数据集进行实证研究,得出了一些非常重要的结论。

  (一)“税收+ 补贴”还是“贷款+ 关税”?

  1.理论观点。管理得当的产业政策,尤其是有利于促进竞争的产业政策,可以促进生产率的增长。如果没有产业政策,富有创新精神的企业可能会选择在不同的产业运营,以避免同类产品之间的激烈竞争,从而形成较高的产业集中度,同时“垄断替代效应”(monopoly replacement effect)的存在又会弱化企业进行创新的激励。在这种情况下,税收优惠或者其他补贴等鼓励企业在同一产业部门经营的产业政策,则可以降低目标产业的集中度,并增强企业创新的动力。因此,竞争与设计得当的产业政策在催生创新、促进生产率增长方面能够发挥互补作用。

  2.数据和测度方法。我国政府一直积极参与推进工业化进程。产业政策的政策工具有很多,其中包括关税保护、低息贷款、税收优惠以及旨在促进重要部门投资的补贴等。菲利普。阿吉翁等选取了中国1998~2007年的大中型工业企业数据集,数据库中的合格样本值高达1 069 563 个,对这么大量的样本数据进行测算和分析,得到的结果将是稳健的。

  对这些数据在四种不同的产业政策下,检验在竞争条件下(用勒纳指数衡量)对全要素生产率的影响,以及在不同政策和不同的产业集中度情况下(用赫芬达尔指数衡量)对全要素生产率的影响。

  为简化起见,本文只摘取部分重要数据进行列式和说明,详细见表1 和表2。

  表1第一行显示了从政府获得正补贴(positive subsidies)的企业的百分比。1998 年,约9.4% 的企业获得了补贴,这一比例稳步攀升至2004年。第二行显示的是同一时期获得税收优惠待遇企业所占的比例。很大一部分制造业企业同期的税率低于法定税率。享受税收优惠待遇的企业从1 9 9 8 年的41.6%,增加到2007 年的49.7%。第三行列出了利息与流动负债之比的平均值。1998年,所有拥有债务或者有利息支出的企业,为流动负债所支付的平均利率为5.6%。同一时期,利率稳步降低,继2004年降至2.7%的低点后,2007年升高到了3.3%。最后一行列出了1998~2007年的平均进口关税水平。

  因为关税税率是国家按部门制定的,所以,同一部门内不同类型的企业面对的关税并没有显著差异。

  在考察期内,平均关税税率显著降低,从1998 年的平均19.48%,降低到2007年的平均10.12%。相比之下,美国在最近几十年的平均关税率一直低于5%.中国关税降幅最大的年份是2001 年,也就是中国加入世界贸易组织的那一年。

  由表2可知,补贴指数和全要素成产率(TFP_ OP)的相关系数是0.0275,税收指数是0.1080,而利率指数和最终关税的相关性都是负数,分别是-0.0106 和-0.1180。总体而言,这些相关性表明,一些产业政策,比如补贴和税收优惠,与企业的创新显著相关,而关税等其他阻碍竞争的产业政策则与企业创新之间的相关性不显著。

  3.结论。菲利普·阿吉翁等的论文验证了四个产业政策和竞争之间、和产业集中度之间以及和全要素生产率之间的关系,最后得到以下结论:税收优惠和补贴政策能够促进竞争,而竞争有利于提升全要素生产率。所以,使用税收优惠和补贴政策作为产业政策工具是可行的, 而关税保护和低息贷款政策则被验证为与全要生产率提升无正相关性。

  笔者认为,这个结论对于如何实施有效的产业政策具有非常重要的启示作用,尤其是在当下美国特朗普政府以关税保护作为“贸易战”的主要手段时,我们可以更有战略定力,按自己的步骤,坚持市场化,坚持对外开放和对内改革,继续促进竞争,让市场在资源配置中起决定性作用,同时更好地发挥政府的作用,实现更高质量的经济发展。

  (二)税收还是补贴?

  在菲利普。阿吉翁等研究结论的基础上,进一步分析使用税收政策还是使用补贴政策更优。从数据上看,补贴指数和全要素生产率的相关系数是0.0275,税收指数是0.1080,显然税收指数的相关度更高(见表2)。

  1.税收与竞争互补,竞争可以促进效率。经过菲利普。阿吉翁的验证(通过勒纳指数衡量),税收和竞争是互补的,也就是说税收优惠反而有利于产业内部的竞争,避免垄断替代效应,使企业致力于创新,从而提升生产率。

  2.税收优惠可以降低政府干预扭曲。理论上的最优税制,对于经济是中性的,但现实中的税收,显然不是中性的。比如说,增值税就是累退性质的,越是低收入,负税的比例越大。而且增值税对于高新技术企业以及高人力、智力投入的企业税负则是累进的,因为人力成本不可抵扣,这和产业政策所期望的方向截然相反。所以,在这种情况下,对鼓励的产业、行业实施税收优惠(如芯片产业),实际在降低政府征税的干预性扭曲,恢复经济效率。

  3.经济手段更有效率。税收优惠和补贴相比,属于经济手段,只有有收入和所得的企业才需要缴税,税收减免后,这部分收入留在企业,企业可以作出自主决策,包括投资扩大再生产、分配给员工激发员工工作积极性,或者留存为周转资金等,这是完全属于企业内部的决策行为。而财政补贴,往往有众多的审批条件,实体和程序性要求很高,而且还有支出方向的规定或要求,并不是完全由企业自主决定资金用途的。张维迎的论述和公众日常认知中都可以感受到财政补贴的低效率。冯兴元(2017)认为,补贴的瞄准度一般很差,100笔企业补贴发下去,能够有5% 发挥作用就不错了。冯兴元还进一步指出,政府部门提供补贴相当于“设租”,即创设某种额外的好处,而项目申请补贴,就存在“寻租”的可能,即寻找额外的好处。众多骗补的案件和例子都在证明这一点。所以说,从税收理论和实践上都可以论证,税收的经济手段更具有经济效率。

  4.普惠性质更加公平。税收优惠和补贴相比,还有一个优势,即在具有经济效率的同时更加公平。比如国家级高新技术企业适用15%的税率,是整个群体都平等适用的;再如嵌入式软件3%超税负返还,也是一样,只要符合嵌入式软件条件的同体适用。显然,财政补贴不可能这样。“补贴不能到处撒芝麻,必须有一定的集中度。”因为不能做到同体适用,就会出现“政府有形之手”去挑选“优胜者”甚至“失败者”的情况,这正是经济学家反对产业政策的重要原因,也是产业政策失败的重要原因,因为在这种情况下,公平无法得到保证。

  综上,在制定产业政策时,是应该更依靠税收优惠还是补贴政策,是不言而喻的。换句话说,税收政策应该在产业政策中发挥更为重要的作用。

  三、产业政策的应用原则和助力芯片企业发展的政策建议

  “中兴事件”是对中国芯片产业敲出的一记重锤,也敲响了我国经济安全和国防安全的一次警报。“实践反复告诉我们,关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。只有把关键核心技术掌握在自己手中,才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。”从张维迎和林毅夫的辩论看,也许只有这个点,也就是国家战略需要时应有产业政策的支持,是有共识的。张维迎(2017)认为,如果想违反比较优势,那倒需要国家战略。……在二十世纪七十年代,日本政府开始把高科技产业作为目标以保证日本在技术发展中处于前列, 与日本的要素禀赋无关。

  (一)实施产业政策的几点原则

  1.谨慎应用原则。有鉴于产业政策失败的案例众多,成功的案例少见,所以对于产业政策的基本态度应是谨慎应用。所谓谨慎应用,相当于刑法中的“谦抑原则”,即只在市场失灵时或实施不可替代的国家战略时应用。

  2.竞争性原则。市场机制是技术革新和结构调整的内在推动器,其主要通过竞争机制来进行。在推行产业政策时,一定要保持竞争机制的正常运行。竞争性原则,就是在产业政策层面只给出鼓励和扶持的方向,而不是由政府的“有形之手”直接去挑选优胜者,甚至是“失败者”。

  3.经济手段原则。因为存在市场失灵,所以需要产业政策。市场失灵主要有三个因素:一是外部性导致的市场失灵; 二是不完全竞争导致的市场失灵;三是信息不对称导致的市场失灵。以外部性为例,纠正外部性,通常有经济手段、法律手段和行政手段。笔者认为,要使产业政策成功,应该坚持以经济手段为主,辅以法律手段,尽可能避免使用行政手段。

  4.符合WTO规则原则。市场经济是法治经济。在开放经济体中,法治精神的一个表现就是坚持契约精神,也就是契约自由、契约平等、契约信守和契约救济的精神。在产业政策实施过程中,我们应该“信”字为先,认识国际规则、参与国际规则、遵守国际规则,并争取更大的国际规则话语权,为经济社会发展服务。

  5.支持先进技术原则。先进技术原则,就是要用产业政策支持先进技术的研发,而不是直接对生产出来的终端产品进行补贴。以我国为例,目前对新能源车有大量的政府补贴,但真正的长久之计是对储能器件研发的大力支持。芯片产业由于其重要性和特殊性,更需要相应的产业政策进行持续的支持。美国对页岩气的税收优惠和补贴政策(王南、刘兴元、杜东等,2012),就是典型的先进技术原则。

  6.程序简便原则。所谓程序简便原则就是要“让经费为人的创造性活动服务,而不能让人的创造性活动为经费服务”。这就是要着力改革和创新科研经费使用和管理方式。对作为主要的产业政策工具的税收优惠政策而言,落实程序应该更规范,资料应该更精简,申报流程应该更快捷。

  (二)税收助力芯片产业发展的几个着力点

  综上所述,可以得到非常清晰的结论:在实施国家战略时,需要产业政策的支持,而税收政策是最有效的产业政策之一。其中,支持民族芯片企业发展就是一项国家战略。

  1.降低和简并增值税税率。当前,助力芯片企业发展最有效、力度最大的政策之一当属集成电路(嵌入式软件)即征即退政策。即征即退政策,实质上就是增值税低税率政策,超3% 税负返还。芯片产业有众多的上下游产业,从材料到设计、到设备、到制造,等等,涉及很长的产业链。当前,进一步降低增值税税率、简并税率档次很有必要。目前,增值税实施3档税率增加了企业内部核算的困难,也增加了企业的管理和遵从成本,有必要进一步下调增值税标准税率以及将三档税率简并成二档税率。芯片产业属于技术密集型和资金密集型产业,从减少企业资金占用成本的角度出发,建议每年更新集成电路重大项目企业享受期末留抵退还的名单,对集成电路企业及时退还账面留抵税额,增加企业的流动资金。

  2.扩大芯片相关产业企业所得税优惠范围。一是要适当放宽集成电路生产、设计企业和软件企业的认定标准,简化其认定程序,让更多芯片企业可以享受企业所得税低税率和定期减免政策。二是对需要重点扶持的芯片研发和生产的高新技术企业,参照资源综合利用企业所得税优惠的规定,对符合条件的芯片产品收入减按90%或者更低的比例计入收入总额。此外,将创业投资企业和天使投资个人投向种子期、初创期科技型企业按投资额70%抵扣应纳税所得额的优惠政策扩围到芯片产业,吸引更多投资向高精尖的芯片产业倾斜。

  3.降低个人所得税最高边际税率。2018年10月1 日,我国个人所得税改革提高了工资、薪金所得的减除费用标准,优化调整税率结构,扩大低税率的级距,增加专项附加扣除,这些都是利国、利民、利企的减税措施。但对芯片产业人才而言,实际上是全球人才竞争力之间的比拼。因此,在国际减税浪潮下,降低个人所得税的最高边际税率、调高适用最高边际税率的月或年应纳税所得额,是税收助力实施国家创新驱动战略的重要一环。

  4.降低社会保险费率。根据人力资源和社会保障部新闻发言人2018年1月26日发布的数据,2017年我国社会保险费收入达6.64万亿元,当年的税收收入为14.44 万亿元。可见,全社会负担的社会保险费规模已达税收收入的45.98%.虽然费和税的性质是不同的,但2019 年开始,社会保险费收入统一由税务部门征收,鉴于税务部门优良的征管能力和数据优势,社会各界对增加社会保险费的负担产生了不少的忧虑。稳定和引导社会预期是经济宏观管理的重要方面,降低社会保险费率,减轻企业负担,应该作为减税降费的一个重要内容加以实施。

  四、结 语

  综上所述,韦森(2012)评价林毅夫新结构经济学时提出“人类的经济生活世界常常是灰色的,唯经济学理论之树常青”。张维迎和林毅夫的辩论虽然几乎毫无交集,但是对于从不同的侧面认识这个灰色的经济生活世界是有帮助的。所以,有必要进行评析,从其学术渊源出发,既显示其根本分歧,又指出其共同目的。菲利普。阿吉翁等人作出了一个非常有价值的数量分析,论证了四种产业政策——税收优惠、补贴、低息贷款、关税保护与劳动生产率之间的关系。研究显示,只有税收优惠和补贴与提升产业劳动生产率相关,而低息贷款和关税保护则与提升劳动生产率负相关(这也可用常识去检验)。在美国特朗普政府以关税保护作为主要手段开展“贸易战”的今天,这个结论显得更加重要,有助于我们增强战略定力,以更全面的改革,更开放的心态和更稳健的步伐去应对大时代之变。笔者在此基础上,进一步论证了相对于财政补贴,税收优惠的产业政策才会更加公平,更有效率。在具体的产业政策应用时,笔者提出了谨慎应用、竞争性、经济手段、符合WTO 规则、支持先进技术以及程序简便等六大原则。具体到芯片企业,笔者认为,可以在降低增值税税率、扩大企业所得税优惠范围、降低个人所得税最高边际税率等方面进一步着力。

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