一、一次性消费品的定义、范围及其相关政策现状

　　2009年出台的《循环经济促进法》第二十八条规定：限制一次性消费品的生产和销售，具体名录由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院财政、环境保护等有关主管部门制定。《循环发展引领行动》提出，要制定发布限制生产和销售的一次性消费品名录。但迄今为止，该“名录”并未出台。一次性消费品，被普遍认为是消费一次即被废弃的物品。包括塑料袋、一次性包装物、一次性餐具、酒店一次性客房用品、一次性医疗器具、一次性毛巾、一次性雨衣、一次性塑料鞋套、一次性纸巾等。其中，一次性医疗器具在使用后作为危险废物，有严格的处置程序；一次性毛巾、一次性纸巾可以降解；一次性雨衣、一次性塑料鞋套虽然也是塑料制品，但使用范围有限。因此，本文主要讨论对环境污染大、资源浪费严重且降解难的塑料袋、一次性包装物、一次性餐具、酒店一次性客房用品等四类一次性消费品。

　　（一）塑料袋

　　塑料袋是以塑料（常用塑料有聚丙烯、聚酯、尼龙等）为主要原料制成的袋子，在生活中的使用频率很高，但由于难以自然降解，会严重污染环境。因此，2008年6月1日起，我国禁止商品零售场所提供厚度低于0.025毫米的塑料袋，同时要求对可提携的塑料购物袋收费，即“限塑令”。该政策实施后，对塑料袋的使用量起到了一定的抑制作用，但效果有限。何浩然（2012）通过研究“限塑令”实施前后的效果得出结论，塑料袋消费量在超市和农贸市场的减幅分别为80%和60%。李明冉等（2011）调研了“限塑令”执行前后上海市杨浦区三个居民小区的生活垃圾中塑料袋消费情况，发现“限塑令”对于塑料袋使用的减量化效果基本局限在大超市和商场等正规零售商，对于60%以上的无标识塑料袋基本没有抑制作用。董晓丹等（2013）考察了2007～2011年上海市生活垃圾中的塑料袋含量，发现“限塑令”实行后的前几年，生活垃圾中的塑料袋含量相比“限塑令”之前在减少，但2011年出现反弹。由于尚未发现关于居民消费塑料袋数量的后续调查和研究，无法直接判断“限塑令”的政策持续效果，但中国民间组织零废弃联盟2018年发布的《“十年限塑令”商家执行情况调研报告》显示，作为塑料袋供给方的各类商场及商户普遍存在违规性提供免费塑料袋或非手提式塑料袋的现象，间接反映出“限塑令”的执行效果持续性差。

　　（二）一次性包装物

　　一次性包装物是指使用一次即被废弃的包装物，主要产生在商品包装和快递包装两个环节。常见的包装材料可分为纸质、玻璃、塑料和金属等，具有消耗量大、循环利用难、浪费资源和污染环境等特点。限制一次性包装物的使用有利于实现资源节约型和环境友好型社会建设目标，因此《循环经济促进法》第十九条规定：“设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过度包装造成资源浪费和环境污染。”但由于缺乏惩戒措施，现实中，商品的“过度包装”“豪华包装”屡见不鲜。

　　（三）一次性餐具

　　一次性餐具主要包括木制一次性筷子和一次性发泡塑料餐具。前者除浪费林木资源外，制造工艺存在卫生隐患；后者的使用是否存在毒性有争议，但不容置疑的是废弃后回收处置难。为了限制对于木材资源的浪费，2004年1月1日，我国取消了木制一次性筷子出口退税优惠政策；2006年11月1日，对出口木制一次性筷子征收10%的关税。从政策层面看，国家不再鼓励木制一次性筷子的出口。2006年4月1日，我国对木制一次性筷子征收5%的消费税，相当于在原价基础上加了两厘钱的税款，影响微乎其微，现实中，木制一次性筷子的提供或使用仍比较普遍。另外，由于一次性发泡塑料餐具环境污染隐患大，对使用者的身体健康可能也不利，原国家经贸委早在1999年1月就发布《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第一批）》（中华人民共和国国家经济贸易委员会令第6号），要求在2000年年底以前将其淘汰。但是，由于社会需求量大，一次性发泡塑料餐具的淘汰效果不够明显。所以，2001年4月和5月，原国家经贸委先后发布《关于立即停止生产一次性发泡塑料餐具的紧急通知》(国经贸产业〔2001〕382号)、《关于餐饮企业停止使用一次性发泡塑料餐具的通知》（国经贸厅贸易〔2001〕130号），叫停一次性发泡塑料餐具的生产和使用；同年12月，原国家经济贸易委员会联合原国家工商行政管理总局、原国家质量技术监督检验检疫局和原国家环境保护总局发布了《关于加强对淘汰一次性发泡塑料餐具执法监督工作的通知》（国经贸产业〔2001〕1363号），对各地一次性发泡塑料餐具的淘汰进展情况进行监督检查。然而，一次性塑料发泡餐具的禁限效果仍然有限。2013年2月，国家发展改革委员会在其发布的《产业结构调整指导目录（2011年本）》的淘汰类产品目录中删除了一次性发泡塑料餐具。

　　（四）酒店一次性客房用品

　　酒店一次性客房用品是指酒店提供给客人使用的一次性牙刷、牙膏、梳子、洗发水、香皂、拖鞋，其主要材料和包装基本由塑料制成，一般使用一次后即被废弃，造成资源浪费，同时，由于此类废弃物多采用填埋法，难以被土壤降解，造成环境污染。因此，自2005年起，北京、广东、湖南等城市禁止酒店提供一次性客房用品。2019年，上海市在《生活垃圾管理条例》中规定，旅馆经营单位不得主动向消费者提供客房一次性日用品。然而，现实中，执行效果不一。有些酒店贯彻执行，不再提供一次性客房用品，而是通过酒店的其他创新，吸引旅客，提高经营收入；但有些酒店考虑入住率，由政策实施初期的不提供一次性客房用品，后又逐渐恢复提供一次性客房用品。

　　（五）小结

　　尽管我国从保护环境及促进循环经济发展的角度出发，先后出台了许多针对一次性消费品的法律、规章，但现有规制存在禁限范围较窄、执行效率低和税收缺位等问题。例如，一次性发泡塑料餐具等仍游离在法律禁限范围之外；尽管《循环经济促进法》对一次性消费品作出了禁限规定，但过于笼统难于执行；规范性文件的强制性弱，执行效果欠佳；在税收上我国仅对木制一次性筷子征收消费税，实际调控能力有限。

　　而通过征收较高税率的消费税对于一次性消费品的“禁限”作用可能会显著一些。理论上，一次性消费品具有环境的负外部性特征，应通过征税的方式将治理环境污染的成本传递给实际消费者，从而减少实际消费和污染。现实中，相较于其他规制，税收的执法具有刚性，更有利于实现政策目标。就是说，税收具有调节灵活、政策导向鲜明的特点，加上税收执法的刚性特征，其对于一次性消费品的调节效果会更好。其实，国外在这方面已经有了多年的富有成效的实践经验。

　　二、OECD成员国对一次性消费品征收消费税的经验与借鉴

　　OECD成员国大多拥有比较丰富的对一次性消费品的征税经验，如比利时、爱尔兰、冰岛、德国、日本、韩国等均出台了具有环境税属性和消费税属性的相关税收政策。这些国家的做法对于我国的税制改革有一定的借鉴意义。

　　（一）塑料袋

　　OECD成员国中对塑料袋额外征税的国家有比利时（2007年开征）、丹麦（1998年开征）和爱尔兰（2002年开征），其中以爱尔兰最为典型。爱尔兰从2002年3月开始，对消费者在所有零售场所购物时使用的塑料袋，每只征收0.15欧元的塑料袋税（2007年升至0.22欧元/只）。①政策实施一年后，爱尔兰塑料袋的使用量减少了94%。政策实施前，塑料袋占爱尔兰乱扔垃圾成分的5%，2002年这一数据跌至0.32%，2004年进一步降为0.22%。

　　为了推动塑料袋税的施行，提高塑料袋税的征管效率，爱尔兰政府一方面一次性投入120万欧元，用于更新信息化设备和监管系统；另一方面投入宣传费用35.8万欧元，向居民发放塑料袋公害相关的宣传手册。此外，爱尔兰政府还支出35万欧元专门用于塑料袋税的征收管理。塑料袋税施行后的第一年，塑料袋税收入就达到1200万欧元。爱尔兰的塑料袋税收入实行专款专用制度，收入全部纳入环境基金，用于清洁生产，改善环境，以还利益于社会和纳税人。

　　可以看出，爱尔兰塑料袋税的课征，不仅大大减少了爱尔兰塑料袋的使用量，而且取得了可观的税收收入。当然，爱尔兰塑料袋税的成功还在于其税收收入的去向——专款专用于改善环境。不过，爱尔兰塑料袋税的成功，还在于其政策调控力度的把控。为了充分发挥税收对于塑料袋使用的调节作用，爱尔兰在政策制定过程中，评估了消费者购买塑料袋的最大支付意愿，将塑料袋税税率定在每只0.15欧元，比平均支付意愿0.024欧元高出6倍多，从而实现通过高税负以扭转消费者的消费行为的目标。此外，爱尔兰塑料税的征税范围，涵盖所有消费场所销售、使用的塑料袋，以防止不同消费场所塑料袋的替代。

　　（二）一次性包装物

　　目前，OECD成员国对一次性包装物额外征税的有冰岛（1989年开征）、荷兰（2008年开征）、德国（1989年开征）、加拿大（1989年开征）、意大利（1997年开征）、克罗地亚（2005年开征）、斯洛文尼亚（2006年开征）、挪威（1994年开征）、韩国（1994年开征）、葡萄牙（2005年开征）、波兰（2002年开征）和拉脱维亚（1995年开征）等12个国家。根据2019年最新版本的统计数据，冰岛分别对一次性铝容器征收0.0018欧元/个，塑料容器征收0.028欧元/个，玻璃容器征收0.0342欧元/个，钢制容器征收0.0482欧元/个，含有金属、塑料及玻璃的混合材料容器征收0.1262欧元/个的回收税；而德国分别对一次性玻璃包装征收0.076欧元/千克，金属包装征收0.756欧元/千克，塑料包装征收1.403欧元/千克的私营环保回收站证书税（费）。其他国家大多针对一次性包装物是否以玻璃、金属及塑料为原料，以及回收率高低，依次设计递增税率。冰岛、意大利、克罗地亚、韩国和波兰还将征收的税费收入严格限定于相关的环境治理用途。这些国家在对一次性包装物征税的同时，也规定了相应的税收优惠政策。一是对生活必需品使用的一次性包装物实行税收优惠政策。比如，挪威对奶及奶制品、纯净水等一次性包装物免征饮料容器税。二是对小型饮料制造商或出口产品免征饮料包装税，比如克罗地亚对小生产者豁免征税，韩国和斯洛文尼亚对相关出口商品免税。三是对于特定情形进行特殊规定。比如，波兰对药品的必要包装以及不进行包装会造成环境损害严重后果的，免征包装和废物税。

　　（三）一次性餐具

　　对一次性餐具征税的OECD成员国有日本和德国。1999年4月，日本政府针对非环保型一次性餐具予以征税，市民在购买一次性餐具时，须根据餐具价格缴纳40%的环保税以及60%的消费税。

　　（四）酒店一次性客房用品

　　OECD成员国没有针对酒店一次性客房用品的特定消费税或环境税政策。但由于酒店一次性客房用品的包装材料及制作材料多由塑料组成，许多国家对酒店一次性客房用品，在消费者使用前征收一次性包装物消费税，或在消费者使用后征收垃圾管理税，适用税率与一次性包装物和固体垃圾的适用税率一致，但不适用优惠税率。

　　上述国家对一次性消费品征税体现出三个特征：一是对于污染环境且难以降解的塑料袋、一次性餐具等课以重税；二是对于日常生活品所必需的一次性包装物免税或课以轻税；三是为了达到对于塑料袋等一次性消费品的“寓禁于征”的目的，在征税之前做充分的调研，研究其达到目标应该采取的税率水平，而且做好征税前的宣传工作，通过现代信息系统，加强监督、核查，使政策措施效应得以充分发挥。

　　三、对一次性消费品征收消费税的政策设想

　　以消费税限制和引导消费是世界范围内比较成熟和高效的税收规制手段。我国征收消费税的历史悠久，从古代的盐税、茶税和酒税，到新中国成立以来的货物税（1950）、筵席税（1988）等特别消费税，在税制要素设计或征管手段等方面拥有丰富的实践经验。1994年以来，我国的消费税体系通过不断改革和完善，对节能减排、保护环境和引导消费等政策目标发挥了“寓禁于征”的重要作用。由于一次性消费品具有污染环境和浪费资源等缺点，借鉴国外成熟的一次性消费品征税经验，遵循基本的税制要素设计框架，将一次性消费品纳入我国的消费税规制，是进一步完善消费税制度、鼓励绿色消费和发展循环经济的切实需要。

　　（一）征税范围

　　基于前文对一次性消费品的界定，以及国外一次性消费品的征税经验，未来一次性消费品可作为消费税的独立税目，将征税范围限定在对环境有危害、资源浪费严重且目前迫切需要治理的塑料袋（包括提携式和非提携式购物塑料袋）、一次性餐具（包括一次性发泡塑料餐具和木制一次性筷子，已开征消费税的木制一次性筷子纳入一次性餐具的子税目）、一次性包装物和酒店一次性客房用品，并据以在一次性消费品税目下设立各类子税目。

　　（二）税率

　　一次性消费品的税率设计既要考虑不同子税目对环境产生的负外部性大小，还要参考其可循环利用程度，即按照“污染高，税率高；降解难，税率高；可回收，税率低”的原则实行差别税率。例如，塑料袋和一次性餐具具有高污染、降解难的特点，应适用高税率；一次性包装物中的塑料包装也具有高污染、降解难的特点，可实行与塑料袋同样的高税率；而纸质、玻璃和金属一次性包装物可以回收再利用，可实行较低的税率；但是，对于塑料、纸质、金属等混合制成的一次性包装物，则适用高税率；对于“过度包装”与“豪华包装”亦实行高税率；酒店一次性客房用品用后大多被旅客丢弃于客房，易于回收，其中的一次性牙刷、梳子基本属于塑料制品，如不回收利用则污染环境，可通过政策鼓励一次性牙刷、梳子回收处置后再利用，以减少资源浪费和环境污染，因此，可对酒店一次性客房用品适用低税率。

　　另外，可以采取从量税率和从价税率相结合的方式，对于价格弹性小、计量单位规范的一次性消费品实行从量税率，如一次性包装物、酒店一次性客房用品；对塑料袋、一次性餐具实行从价税率。

　　（三）税收优惠政策

　　治理一次性消费品形成的环境污染和资源浪费，既要“堵”，也要“疏”。“堵”，即对生产和使用的一次性消费品征收消费税，以禁止或限制其消费；“疏”，即通过税收优惠政策引导环保产业的发展，鼓励科技创新，研发环保产品替代一次性消费品。比如，对可降解的塑料袋、一次性餐具及其环保替代品等可实行免税，以弥补短期内环保产品价格竞争力的不足；对购买废旧塑料回收设备，可实行加速折旧和退税政策；借鉴挪威、波兰的做法，对生活必需品包装、药品的必要包装以及通过包装减少对环境损害的商品包装实行免税政策；对循环使用的包装物给予税收优惠；鼓励一次性包装物的回收和循环使用；等等。

　　（四）税收征收管理

　　消费税属于单一环节征收的税种，一般在生产或销售环节征收。从世界各国消费税征管实践看，印度、俄罗斯等发展中国家和经济转型国家，基于征管考虑大多在生产或批发环节征收，发达国家的消费税则多在零售环节征收。

　　对于一次性消费品，由于消费端的散、杂，出于易于征管的考虑，消费税征税环节应放在生产环节。比如，塑料袋，消费场所有商场、超市、农贸市场、日杂、水果商店、流动摊贩等，如果在消费环节征收，容易漏征，且征管成本高，因此，宜在生产环节征收。但为契合我国目前正在进行的中央和地方收入划分改革，在征管可控的前提下，可将部分一次性消费品的征收环节，比如酒店一次性客房用品，放在批发或零售环节。同时，实行价外征收、价税分列的方式，让消费者感知税收成本，清晰国家的消费政策导向，增加税收透明度，以助于国家宏观调控政策的施行。

　　（五）收入的归属和使用

　　征收一次性消费品消费税，目的是解决环境污染、资源浪费问题。环境问题具有地域性，需要地方政府的参与。因此，将一次性消费品纳入消费税征收范围后，可考虑将其列为地方税，以调动地方政府治理环境的积极性。

　　一项政策的施行带来的最终收益流向，会决定政策的支持度和可持续性。比如，“限塑令”的全部收益最终变成了商户的利润，导致政策执行缺少持续资金支持，也容易引起消费者的不满，令政策支持度降低。建议借鉴爱尔兰的作法，对一次性消费品消费税收入专款专用，设立专项环保基金，用于包装物回收补贴，治理“白色污染”，以更好地体现受益原则。