中国税务学会

国际税收治理体系的发展脉络及面临的现实挑战

2021年01月22日来源：国际税收

　　（一）国际税收治理的概念内涵

　　近代以来，全球化程度的日益提高使国与国之间的税收问题不断凸显，同时跨国经济行为主体利用各国税制差异及征管漏洞进行逃避税的情况也接连涌现，加强全球税收治理已成为国际社会共识，国际税收治理的概念在此背景下应运而生。简单来讲，国际税收治理是全球治理体系的重要组成部分，是主权国家基于打击跨国经济行为主体逃避税和避免国家间恶性税收竞争而进行的一系列税收协调和体制性安排。当前，国际税收治理已成为全球治理体系更加重要的组成部分，其意义远超税收本身，是抵御国际金融风险、规范国际经济秩序、促进全球经济复苏的重要力量。

　　（二）国际税收治理体系的发展脉络

　　19世纪以来，伴随着资本输出的增长，国际贸易竞争加剧，迫切需要各国之间签订协议来解决相关问题，因此，国际税收治理逐步登上历史舞台。国际税收治理体系的发展主要经历了三个阶段：一是概念提出与萌芽发展期，时间从19世纪末至20世纪中叶。在奥匈帝国和普鲁士王国签订世界上第一个双边税收协定后，国际商会、国际联盟相继推出一系列协定范本，国际税收治理崭露头角。二是广泛实践与成熟发展期，时间从20世纪中叶至21世纪初。这个阶段联合国取代了国际联盟，《经济合作与发展组织关于避免对所得和财产双重征税的协定范本》（以下简称“OECD范本”）与《联合国关于发达国家与发展中国家间双重征税的协定范本》（以下简称“UN范本”）陆续出台,各国之间纷纷缔结税收协定，国际税收治理步入正轨。三是规则重塑与飞跃发展期，从21世纪初至今。2008年全球金融危机促使国际税收治理开始规则重塑，二十国集团（G20）合作机制议题由危机应对向长效治理转化，以税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划为显著标志，国际税收治理飞跃发展。

　　（三）国际税收治理体系面临的现实挑战

　　在后BEPS时代，全球税收框架逐渐稳定，但该框架近年来不断受到来自于逆全球化、数字经济等诸多方面的挑战，对未来适用的原则带来不确定性。一是来自逆全球化的挑战。以贸易战、新冠肺炎疫情为代表的诸多不稳定因素导致国际分工与产业链布局加速调整，多数国家面临政府债务压力和减收增支需求并存的困境，从而将税收作为竞争和导流工具，通过低税率等手段巩固其全球利润分配地位以及既得利益，使稳定的国际税收竞争与协调体系面临冲击。二是来自现有规则不完善的挑战。OECD范本与UN范本之间存在分歧，现有的国际税收规则缺乏对各国税制的整体性协调，“双重不征税”的漏洞逐渐暴露，多边协调的范围相对局限，加之有个别发达经济体拒绝加入金融账户涉税信息自动交换标准（CRS），全球共治困难重重。三是来自国际逃避税的挑战。某些跨国公司为了逃避税收，采用一系列手段将利润转移至低税地区，造成“国内生产总值（GDP）留在当地，利润全部带走”的现象，违反税收公平原则，不断侵蚀税基安全，直接损害国家税收利益，阻碍资本合理配置，影响外来资本投资。四是来自数字经济的挑战。传统的常设机构认定标准与数字经济新模式难以匹配，经济活动不再受制于地域和时间的限制，对税收管辖权确认、税基侵蚀和利润转移、间接税征管以及数字经济利润归属等形成冲击。