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国家创新驱动发展战略的财税支持政策研究

2022年07月04日 来源: 《税务研究》2022年第6期 作者: 王 乔
  一、国家创新驱动发展战略财税支持政策研究的必要性
  经济发达国家的发展历程表明,先进的科学技术是促进一个国家经济社会发展的重要变量。科技兴则国家兴。回顾新中国成立七十多年来尤其是改革开放四十多年来的发展成就,科技创新一直发挥着巨大的推动作用。党的十九大指出,创新是引领发展的第一动力,是建设现代化经济体系的战略支撑。尤其是2018年以来,世界经济形势和政治格局发生的深刻变化,使我们更加清醒地认识到,只有加强科技创新能力,将“大国重器”之核心技术和“卡脖子”的关键技术牢牢掌握在自己手中,才能永远立于不败之地。
  财税政策是政府宏观调控的重要工具,其以特有的引导、激励、协调、化险等功能,在促进创新驱动型经济发展方式形成和深入实施创新驱动发展战略中发挥着至关重要的作用。《国家创新驱动发展战略纲要》等重要文件对财税政策促进国家创新驱动发展战略实施进行了具体部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对“十四五”时期财税政策如何支持国家重大科技项目、重大科技创新平台、基础研究、企业技术创新和科技成果转化等进行了战略擘画。因此,从理论和实践两个层面,系统梳理支持基础研究、激励企业技术创新、促进科技成果转移转化的现有财税政策,探讨财税政策支持创新驱动发展战略的内在机理,加强财税支持创新驱动发展战略的政策效应实证分析,归纳总结现行财税支持政策存在的主要问题,并在借鉴国际经验的基础上,结合我国新时代创新驱动发展的实际状况,对支持基础研究、激励企业技术创新、促进科技成果转移转化、引导创新资源配置与综合集成的财税支持政策进行优化设计,从而构建科学合理的促进国家创新驱动发展战略实施的财税支持政策体系,能够为加速建设创新型国家提供重要的政策参考。
  二、国家创新驱动发展战略财税支持政策研究的主要结论
  课题研究以创新与发展的关系为切入点,以探索财税激励创新的规律和构建有效的财税支持国家创新驱动发展战略政策体系为基本任务,主要分为五个部分进行。一是“财税支持创新驱动发展的理论基础与实践评价”。本部分通过全面梳理创新驱动发展战略的理论渊源,探讨创新驱动发展战略与经济发展方式转变的内在逻辑,深刻阐释其间关系及作用机理;全面梳理我国支持科技创新政策,并进行财税政策有效性评价。二是“支持重大原创性基础研究的财税政策”。本部分通过揭示基础研究原创性成果的产生机制与财政支持的有效方式,揭示财政支持基础研究拔尖人才的作用机理与有效方式,为构建支持我国基础研究原创性成果的财税政策提供具有前瞻性、可操作性的政策建议。三是“激励企业自主创新的财税政策”。本部分针对我国支持自主创新的财税政策现状和问题进行客观分析,并借鉴发达国家的成功经验,在理论上建立一个可行的基本分析框架,同时考察和评估各财税支持政策的有效性,对先行设计的财税政策进行政策模拟、修正与实际考察,并设计出一套可行的推进我国企业自主创新财税支持政策。四是“促进科技成果转化的财税政策”。本部分主要从把握我国科技成果转化的现状及影响因素出发,分析资金投入、人才、技术、科技中介服务、政策、体制机制、经济环境等因素对科技成果转化的影响,分析科技成果转化系统构成要素与财税支持方式,提出财税政策工具支持方式和对策建议。五是“引导创新资源高效配置与综合集成的财税政策”。本部分先从理论上阐述创新资源高效配置与综合集成对创新能力形成及空间分布的影响,进而加入财税政策因素,剖析创新资源配置的影响因素,分析财税政策对创新资源高效配置与综合集成的作用及传导机制,并通过对财税政策效果的全面评估与评价,为创新资源的高效配置与综合集成提出具有前瞻性、可操作性的政策建议。
  课题主要形成以下理论观点或对策建议。
  一是明确了深入实施国家创新驱动发展战略离不开财税政策大力支持的理论逻辑。财税政策作为政府调控经济发展的重要工具,其政策主体是政府部门;但创新主要是经济活动,必须充分发挥市场的决定性作用。市场机制本身无法从根本上解决创新主体在创新活动中存在的问题,于是财税政策成为政府介入创新活动的一个重要方式。政府通过财税政策手段介入创新活动,形成刺激有效需求的有效供给,从而引导与诱发创新主体规模化的创新活动。
  二是量化评估了财政投入基础研究的效率及其影响因素。首先是构建基础研究效率评估的指标体系,运用数据包络方法对2009—2016年基础研究投入效率进行测算和分解。测算结果显示,整体上看,我国财政基础研究总投入未得到有效使用,存在资源浪费的情况。分省份看,省际间基础研究投入效率存在一定的差异,江苏、浙江、河南三省实现效率最优并保持稳定的状态;分地区看,东部地区、中部地区整体的效率值优于西部地区及东北地区,表明地区间存在明显的差异性。其次是采用样本选择模型(Tobit模型)对影响基础研究投入效率的相关因素进行了分析。结果发现,经济发展水平、贸易开放度、人力资源水平三个变量与基础研究投入效率存在正相关关系,对于提升基础研究投入效率具有促进作用。而社会信息化水平、财政支出结构两个变量对于我国基础研究投入效率表现出负向影响。
  三是得出了支持基础研究的财政投入体制有待完善的结论。具体包括:财政科技支出预算权限在分配上没有实现统一与制衡;基础研究投入强度相较于发达国家处于较低水平;财政科技支出结构偏向严重,中央财政科技支出中以应用研究为主,地方财政科技支出以技术研究与开发为主,均未给予基础研究应有的重视;基础研究投入渠道单一,未形成多元投入机制,企业对基础研究的重视程度和参与度不足;财政投入地区不均衡,基础研究投入效率有待提高;等等。
  四是揭示了激励企业技术创新财税政策中存在的问题。首先,在政府采购政策方面,激励企业技术创新的立法目标未能明确,缺乏政策废止下的创新激励主观能动性,绿色政府采购政策的落实力度有待提高,对高新技术企业发展的激励效应不充分,政府认知及执行缺陷制约政策实际效果。其次,在税收优惠政策上,政策法律级次低及与税制结构不对称,税收优惠政策的普惠性激励力度较弱,直接优惠方式弱化了间接优惠的效果,优惠环节侧重点忽视创新价值链衔接。再次,在财政投入政策上,财政科技投入的总量和强度均不高,财政科技投入在不同领域分配不均,央地科技财政事权与支出责任错位,单一化财政投入方式影响政策绩效。最后,在政府引导资金上,新兴产业政策是政府机制配置资源。政府机制决定新兴产业的地区布局,决定扶持项目与申请流程,决定投资条件与退出方式,导致政府引导资金政策的效果低于预期目标。
  五是阐明了财税政策与企业技术创新活动的关联。通过实证分析与问题分析发现,不同类型财税政策在企业技术创新活动中发挥不同的作用。其中政府采购政策有利于增加企业技术创新机会,税收优惠政策有利于扩大企业盈利空间,财政补贴政策有利于提升企业创新能力,政府引导资金有利于促进企业创新发展。
  六是分析了财税因素对我国科技成果转化的影响。实证结果表明:企业在科技成果转化过程中扮演着极其重要的角色,他们熟悉本行业的技术前沿,是新产品、新技术创新的主体;在全国不同地区的研发经费支出中,西部地区和东北部地区的政府资金投入比重最大,均超过30%,而科技成果转化却无法取得相应的成效,造成了资金的浪费;国家财政科技拨款占公共财政支出的比重逐年下降;政府投资和国外投资在企业科技成果过程中起到的是辅助作用,企业自身的投入才是提升科技成果转化绩效的原动力;税收优惠对全国科技成果转化有一定的促进作用,其效果弱于财政支出政策;增加对研发人员的投入对科技成果转化绩效有较大的促进作用。
  七是提出了财税政策支持科技成果转化的政策建议。包括:提高研发投入并建立平稳增长机制,保障科技成果转化的资金需求;优化财政科技支出结构,在各环节各领域内合理分配资源;推广和完善财政科技投入评价体系,创新投入模式和经费管理方式;完善财政引导基金模式和财政贴息、信用担保体系,缓解“融资难”问题;进一步健全与完善税收优惠政策;强化政府采购的支持功能,加强政府采购对科技成果转化的推动作用,完善政府首购首用制度,探索PPP模式在科技成果转化中的应用与推广。
  八是阐明了财税引导创新资源配置效率的空间异质性及影响因素。根据四阶段数据包络分析(DEA)模型,通过数据包络分析软件(DEAP)得到我国引导创新资源配置的财税政策效率。发现我国大部分地区的创新资源配置财税政策效率大于1,财税政策对创新资源配置的引导发挥了较好作用。通过影响因素回归分析发现,政府资金强度和创新资源市场环境对财税政策引导创新资源配置与综合集成效率的影响具有互补现象,地区环境和状况是制约财税政策实施效果的主要因素。
  九是提出了引导创新资源高效配置与综合集成的财税政策建议。包括:充分释放财政投入政策功效,主要通过界定财政创新投入的基本原则、改善创新财政投入结构、落实创新财政投入战略和建立合适的创新财政投入机制几个方面入手;优化税收优惠政策,主要是提升税收优惠政策法律层级并优化具体政策、优化税收优惠政策的覆盖范围、优化税收优惠的具体方式;协同各类创新政策,主要协同财税政策与科技政策、产业政策,协同财税政策与人才培养政策。
  三、未来研究工作展望
  由于影响基础研究投入效率、成果转化、企业技术创新、引导资源高效配置与综合集成的因素多样而复杂,且本课题研究是在我国创新驱动发展战略过程中的一段时间内所进行的观察,样本、政策、数据、研究方法选择等都具有一定的局限性,有关结论尚需深化,部分研究领域还有待挖掘。比如,本研究对财税政策的界定主要是财政科技投入和税收优惠,然而政府金融科技也是引导创新资源配置和集成的重要工具,本研究没有将其纳入进行深入分析,只是在政策建议中考虑要与金融科技政策进行协同。因此在后续的研究中,应将政府金融投资政策纳入研究范畴进行长期跟踪研究,使得研究结论更为精准。又如,创新是一个多阶段的过程,包括研究开发、试验发展、成果转化等,在这些过程中不同的政策会有不同的效果,本研究则将创新视为一个直接的投入产出过程,没有下沉到创新的各个阶段细化问题,在后续研究中应考虑分阶段深入研究,这样才能更具针对性地为创新资源高效配置与综合集成提供政策建议。
  (本文为节选,原文刊发于《税务研究》2022年第6期。)
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