内容提要：西汉盐铁会议表面是围绕盐铁专营等财税政策存废展开的辩论会，实质上反映了国家治理从“无为”向“有为”转型中对税收职能的重新定位，折射出税收制度的宏观调控、税源培植的本末并重以及税制设计的民本导向三大核心财税思想。西汉盐铁会议所体现的这些财税思想对当前税制改革仍具有一定的理论意义与参考价值，应着力构建权责明晰的央地财税关系以增强财政可持续性，处理好涵养税源与经济发展的关系以服务经济的结构平衡和高质量发展，完善税收立法的公众参与机制以提升税法制定的科学性。

　　关键词：盐铁会议 财税思想 税制改革 税收治理

　　汉昭帝始元六年（公元前81年），西汉王朝召开了我国历史上著名的盐铁会议。会议的一方是以丞相田千秋、御史大夫桑弘羊为代表的士大夫阶层，另一方是以各郡国察举选拔出的贤良文学为代表的民间知识分子，双方就盐铁专营等政策的存废问题展开了激烈的辩论。西汉盐铁会议作为我国历史上的一次重要财税制度辩论会，对中国历史产生了深远影响，许多学者都对其进行了深入的研究。孙竞昊（2010）梳理了西汉盐铁会议争辩的由来、焦点以及士大夫阶层与贤良文学双方在争议中存在的误区，指出汉武帝所搭建的财税制度框架从国家财政着眼，有效保证了国家财政供给。冯渝杰（2017）从公私产权制角度分析西汉盐铁会议，指出西汉为保障盐铁专卖所采取的强力措施，有效强化了中央政府对国家财力的掌控。李亚（2021）从政策协商的角度对西汉盐铁会议进行了透视，认为西汉盐铁会议具有较高的政策协商标准。唐艳艳等（2025）以两汉为中心，对政府与市场关系的应对政策进行了讨论，认为桑弘羊作为财税改革政策的提出者与实践者之一，在西汉盐铁会议中结合经济实践阐明了政府直接经营、干预市场经济活动的合法性、必要性、可行性以及理论依据，在事实上提出了政府干预有效论。西汉盐铁会议的现有研究已相对完善，但对其所折射出的财税思想的研究有待进一步深入。税收制度的演进贯穿于国家治理的历史脉络之中。作为我国历史上一次重要的财税制度辩论会，西汉盐铁会议所体现出的税收治理思想不仅成就了“民不益赋而天下用饶”的西汉盛世，更在制度层面为当前提供了解决税收治理命题的历史方案。在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的历史节点上，重新审视西汉盐铁会议体现的财税思想与治理智慧，对当前的税制改革仍具有一定的理论意义与参考价值。

　　一、西汉盐铁会议的历史背景

　　西汉初期的统治者为了尽快恢复经济社会的正常秩序，秉持“无为而治”的执政理念与民休养生息。刘邦将田租确定为维持国家运行的主要收入来源，并制定“什五而税一”的轻税率以促进农业恢复；同时，将山川、园池、市肆等工商业税收确定为皇室专供收入，通过征收“算赋”治库兵车马”，初步搭建起了西汉王朝的财政收支框架。汉文帝进一步减轻民众的田租、徭役以及对工商业的管制，通过开放民间自铸钱币及山泽经营活跃地方经济，并采用削减开支、裁撤官员、允许卖爵等开源节流措施缓解财政压力。此后，统治者基本延续了“无为而治”的传统，在执行轻税政策、减轻民众负担、活跃地方经济与平定地方叛乱、治理水患饥荒、抵御外敌入侵等庞大国事开支之间维持着相对平衡。相对宽松的工商业管制措施又使得地方豪强的势力日益膨胀，贫富差距不断扩大，财政危机日趋凸显，严重威胁了中央政权的稳定（张小芳，2024）。

　　（二）汉武帝时期的“有为治理”

　　相较于此前的统治者，汉武帝拥有更为强烈的铲除北方边患的政治抱负。而要实现建功立业的目标，汉武帝就必须突破“无为而治”的执政传统，通过“有为治理”建立起强大的中央政府，以确保国内政局稳定与军费供给充足。因此，汉武帝在即位后推行了诸多政策加强中央集权。政权集中方面，汉武帝采纳主父偃的建议，通过施行“推恩令”，基本解决了诸侯国势力过大的问题，确保了国内政局的稳定。财权集中方面，汉武帝针对原有财政收支框架进行了四个方面的改革与调整：一是通过垄断专营获取高额垄断利润，包括施行盐铁专营、“酒榷”等政策；二是针对从事工商业的有产者征收财产税，包括施行“算商车”“算缗”等制度，同时颁布“告缗令”以鼓励民众检举逃避税现象；三是确保市场稳定、平抑物价，包括统一币制、均输、平准等政策；四是针对原有政策进行调整，包括调整口赋起征年龄、将此前为应对灾年而临时使用的“卖爵”政策确立为“武功爵”制度等（邱永志等，2023）。汉武帝从财与政两方面加强中央集权的措施，标志着西汉实现了由“无为而治”向“有为治理”的转向，不仅为汉武帝的建功立业筹措了大量资金，而且暂时解决了此前轻税政策所造成的地方封国与豪强势力膨胀的问题，其所搭建起的财税制度框架更是为后世提供了应对内外危机的模板。

　　二、西汉盐铁会议主要争议体现的财税思想

　　始元六年（公元前81年），汉昭帝下诏命丞相田千秋、御史大夫桑弘羊与朝廷所察举的贤良文学们进行讨论，询问民间疾苦。士大夫阶层与贤良文学以盐铁专营等政策的存废问题为核心，将争论逐步延伸至汉武帝时期的诸多财税改革政策的国家治理职能和对社会民生的影响上来（杨勇，2017）。这场争论体现的财税思想主要有以下三个方面。

　　（一）税收制度的宏观调控思想

　　贤良文学是地方向中央政府察举选拔的人才，有着为君为民“直言极谏”的责任，因而在西汉盐铁会议中，他们从“与民争利”的角度出发，对盐铁专营等诸多政策的效果进行了批判。例如，他们在批判汉武帝币制改革时指出，“王者外不鄣海泽以便民用，内不禁刀币以通民施”，认为盐铁经营权与铸币权收归国有抑制了民间的经济活力，因而主张延续汉文帝时期的“无为而治”政策，放开铸币与山泽经营以活跃民间经济，通过发展农业并向农业征税的形式实现“节用尚本”。贤良文学的主张表明，他们认识到了政策对于民间经济可能造成的不利影响。盐是人民生活不可或缺的生活必需品，铁是重要的生产资料和军事战略物资，盐铁专卖是封建国家直接对盐铁的生产和销售进行垄断，以获取高额财政收入的政策。盐铁专卖始于春秋战国时期的“官山海”政策，主张“见予之形，不见夺之理”，寓税于价，使得“官收厚利而民不知贵。……天下之赋，盐利居半”。贤良文学所没有充分认识到的是，在西汉“郡国并行制”的框架下，政府对民间经济的自由放任导致了封国与豪强权力的迅速膨胀，进而威胁了中央政权的稳定。盐铁专卖除了为国家筹措用于社会治理与对外用兵的必要收入，还具有加强中央集权的重要职能。因此，士大夫阶层在面对贤良文学废除相关政策的诉求时，以此前“七国之乱”时期吴国凭借盐铁获取巨额收入进而威胁中央政权稳定为例，对贤良文学进行了反驳。他们认为：由国家垄断战略资源，能够“离朋党，禁淫侈，绝并兼之路”，以削弱地方封国权力，防止类似“七国之乱”的事件再次发生；与此同时所实施的均输、平准等政策，能够进一步实现平抑物价、打压豪强、赈济贫困、防备水旱灾害等社会治理功能。汉武帝以“外攘夷狄，内兴功业”为目标，通过盐铁专卖等税收调控政策解决了分封、豪强、轻税三大积弊而产生的财税与社会治理问题，实现了“兵革东西征伐，赋敛不增而用足”的既定目标，有效遏制了封国与豪强势力的膨胀，对加强中央集权、确保经济社会的平稳运行均发挥了重要作用，其积极的改革尝试也体现了朴素的税收制度宏观调控思想。

　　（二）税源培植的本末并重思想

　　工商税收是封建国家仅次于农业租税的重要财政收入。得益于汉惠帝、汉文帝等统治者所采取的“轻田租”政策以及对工商业管制的适度放宽，汉武帝即位时西汉的农业与工商业均实现了恢复与发展，工商税收入也不断增加。如西汉初年，“齐临菑十万户，市租千金，人众殷富，巨于长安”？，这里的市租就是以商品出卖总额为标准来课征的一种工商税收。？工商业的恢复与发展为“算商车”“算缗”等资产税政策的制定提供了现实基础，但同时，工商业在不断发展的过程中逐渐暴露其诸多负面影响，与传统“重农抑商”政策之间的分歧也日益加剧。在西汉盐铁会议中，围绕盐铁专营存废问题所展开的政策讨论，逐步延伸至产业发展中“本”与“末”深层关系之争。御史大夫桑弘羊从《管子》中继承了“本末并重”的思想（马涛等，2013），以其和丞相田千秋为代表的士大夫阶层对于农业与工商业的职能与利弊有着较为客观的认识：对于农业，他们认识到农业是保持社会稳定的基石，不能对其加征重税，但仅凭“轻田租”政策所获取的财政收入又难以满足国家各方面的财政支出需求；对于工商业，他们认识到工商业能够在不加重民众田租等税收负担的情况下实现“国用饶足”，但若不同时对其发展加以限制，则可能导致贫富差距扩大，进而影响社会稳定。因此，他们主张在一定限制下有序发展工商业，并针对工商业进行征税，以实现“本末并利，上下俱足”。而受传统“重农抑商”思想的影响，贤良文学认为衣食是民众生活的根本，而衣食的原材料均依赖于农业生产，所以农业是“本业”，商业是“末业”。“末修则民淫，本修则民悫”，工商业的发展使得农业劳动力大量流向工商业，不利于农业的发展与社会的稳定。因此，他们在西汉盐铁会议一开始就从“广利农业”的角度申明了“罢盐铁、酒榷、均输，所以进本退末”的核心主张，又在后续的讨论中指出“算车舡”等“兴利害”的工商税收政策“与人以患矣”。由此可见，贤良文学对发展工商业可能造成的负面社会影响，尤其是对农业的负面影响存在较多顾虑与不满，而并未充分意识到工商业发展对于税源培植的重要作用。士大夫阶层与贤良文学围绕盐铁专营等财税政策存废的辩论，其本质是税源培植与产业关系的综合考量。士大夫阶层将工商税收与农业租税均视为国家获取财政收入的重要手段，并指出工商税收是对农业租税在财政收入与社会治理两方面功能的重要补充。这一理念体现了税源培植的“本末并重”思想。

　　三、西汉盐铁会议的当代启示

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，税收是国家进行宏观调控的重要手段。西汉盐铁会议中以桑弘羊和田千秋为代表的士大夫阶层与贤良文学之间辩论的核心议题涉及的各种矛盾调和，为当前税制改革提供了多方面的启示。

　　西汉时期，盐铁专营制度由中央政府统一规划，地方在盐铁生产和销售过程中缺乏自主权。这种高度集中的管理模式虽然有效保证了中央财政收入，却也难以避免地削弱了地方自主财力，制约了地方政府处理事务的能力与积极性。地方自主财力直接影响地方政府在提供公共服务、进行基础设施建设以及推动地方经济发展中的自主性和灵活性。近年来，在多重因素的叠加影响下，我国地方财政运行面临比较大的困难和挑战，需要通过财税体制改革积极应对。当前，我国央地财税收入结构呈现以下特征：中央税收收入占中央财政收入的比重相对上升，地方税收收入占地方财政收入的比重相对下降，地方非税收入比重则相对上升。短期内，非税收入的增长有助于缓解地方政府财政压力，但也折射出了地方政府在承担基层治理事权的情况下，自主财力相对不足的窘境。党的二十届三中全会指出，要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。2024年12月召开的中央经济工作会议强调，要“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力”。由此，国家应在确保由中央协调统筹地方财力的框架下，针对地方收入压力较大的情况，围绕增加地方自主财力，适当扩大地方税收管理权限，深化地方附加税改革研究，加快推进消费税部分品目征收环节后移并下划地方，以增强地方财政的可持续性。

　　（二）处理好涵养税源与经济发展的关系

　　西汉盐铁会议中，士大夫阶层认识到工商业在税收收入中的重要性，提出“本末并重”的产业发展思想。这是对传统的“重农抑商”政策的重大突破，既有利于经济结构的平衡发展和税源培植，也满足了当时国家庞大的财政支出需求。税收是财政收入的重要组成部分，健康的税源结构依赖于平衡的经济结构，税收制度的制定不应采取非此即彼思维，而应鼓励产业多元化、协调发展，从而拓宽税基，营造健康经济生态，增强财政韧性。当前，随着现代化进程的加快，经济新业态不断崛起，出现“三新”经济。2024年，我国“三新”经济增加值为242908亿元，占当年GDP的比重为18.01%，已成为实现经济高质量发展的重要推动力。税收作为国家重要的宏观调控工具，既承担着支持、引导新业态健康发展的重要责任，也肩负着适配新业态经济发展模式的重要使命。税收制度设计应更好地处理好涵养税源与经济发展的关系，通过进一步拓展新兴税源、规范税收优惠政策等举措，推动税制结构与经济发展相适应。一方面，要适当顺应产业迭代趋势，拓展与新经济业态相适应的新兴税源，增强政府财力；另一方面，要规范税收优惠政策，确保税收优惠真正用于激励企业发展。

　　（三）完善税收立法的公众参与机制

　　西汉盐铁会议是士大夫阶层和贤良文学之间围绕盐铁专营等核心财税制度进行的一次辩论会。通过辩论的方式，西汉盐铁会议使得士大夫阶层充分了解了底层民众的真实生活状况与对政策的意见和建议，最终，御史大夫桑弘羊与丞相田千秋共同奏请汉昭帝罢除“酒榷”，但保留了盐铁专营制度。这样的制度安排既稳定了国家财政收入，又回应了民众诉求，西汉随即出现“昭宣中兴”的局面。这一历史实践表明，通过制度化的辩论渠道，让决策阶层直接、充分地听取来自基层的代表性意见，不仅可以缓和社会矛盾，更能在“财税汲取”与“回应民意”之间找到平衡点，最终实现经济繁荣。税收是国家繁荣和人民幸福的重要保障，税收立法的公众参与是平衡国家财政与民众税负的关键。当前税收立法公众参与的核心仍然是如何在国家的“钱袋子”与民众的“好日子”之间寻求平衡。“十四五”期间，我国营商环境持续向好，税收营商环境也不断改善，税收法治化水平不断提升。随着《中华人民共和国增值税法》出台，我国现行18个税种中已经有14个完成立法，全面落实税收法定原则取得重要进展。我国的税收立法公众参与机制主要包括立法公开、征求意见、立法听证和专家论证等形式。尽管税收立法的公众参与机制较为完备，但公众参与税收立法的深度和广度仍较为有限。如征求意见的时效较短（多为1个月左右），公众参与的渠道较少（一般有网络和信函两种方式）等问题都需进一步完善。此外，针对民众较为关切的经营所得、资本所得、财产所得等税收政策的制定与调整，也应进一步完善线下与线上参与相结合方式的反馈机制及效果评估，充分了解民众诉求，体现公众的利益和智慧，减少税收立法中的矛盾，使税法的制定更加科学、合理。

　　参考文献

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　　作者单位：江西财经大学财政税务学院