内容提要：中华优秀传统文化蕴含丰富的治国理政经验，包含诸多具有启示价值的治税思想。其中，“作法于凉”治税思想形成于先秦时期，在两宋时期被频繁援引。该思想深刻揭示了税制运行的潜在取向：即便初始设定的税负较低，在执行中仍可能因弊端或情势变化而加重；主张在税制设计之初秉持薄取原则，为政策执行预留空间，留足政策“冗余度”。深入挖掘包括“作法于凉”在内的古代财税文化，将为完善现代税收制度、优化税收政策提供具有启示价值的本土思想资源。

　　关键词：作法于凉 轻徭薄赋 治税思想 财税文化

　　习近平总书记指出，“要善于从中华优秀传统文化中汲取治国理政的理念和思维”。中华优秀传统文化蕴含丰富的治国理政经验，形成如“理财以养民为先”“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”“不患寡而患不均”等治税思想，体现了中国几千年来积累的治国经验和治税智慧。近年来，中央强调“在政策储备上打好提前量、留出冗余度”，“研究储备政策要增强前瞻性、丰富工具箱，并留出冗余度”。古代中国在治国理政实践中提出的“作法于凉”，体现出留足政策“冗余度”的治税理念。认识古代中国“作法于凉”治税思想及其实践，从“作法于凉”所展现的古代中国治税智慧等中华优秀传统文化中汲取治国理政的经验，既能从理论上为中国财税理论创新增添“中国地气”，也能为当下探讨税收政策留足“冗余度”提供有益启示。

　　一、“作法于凉”：强调留足政策“冗余度”的治税思想

　　“作法于凉”一词出自中国古代经典文献《左传》。原文如下。

　　郑子产作丘赋。国人谤之，曰：其父死于路，己为虿尾。以令于国，国将若之何？”子宽以告。子产曰：“何害？苟利社稷，死生以之。且吾闻为善者不改其度，故能有济也。民不可逞，度不可改。《诗》曰：‘礼义不愆，何恤于人言。’吾不迁矣。”浑罕曰：“国氏其先亡乎！君子作法于凉，其敝犹贪。作法于贪，敝将若之何？”

　　“凉”是“薄取”之意，“贪”是厚敛贪财之意。郑国上卿子产在执政期间推行“作丘赋”，把原本按照每甸为单位缴纳的军赋，改为按照每丘（四丘合为一甸）承担军赋（胡寄窗等，1989）。这无疑加重了百姓的负担，引得民怨沸腾。有些人诅咒子产：“其父亲已经死于叛乱了，他也是如蝎尾一样歹毒的人，如果让他的法令在国内实施，郑国将会成为什么样？”大夫子宽将百姓的咒骂告知子产，子产却表示只要“作丘赋”对国家有利，个人生死安危皆可置之度外。于是，子宽警示子产并指出：国氏恐怕要先灭亡了！君子之法以薄取为原则，都会产生厚敛贪财的弊端；以厚敛贪财为原则，弊端将不堪设想。

　　“作法于凉”治税思想的内涵是：如果政府在制定税制时采取相对轻税的策略，那么在实际执行过程中，也极有可能因执行者的贪婪导致百姓实际承担的税负远超预期；倘若政府在制定政策之初就将税负定得偏高，那么在具体实施时，百姓所承受的税负必将越发沉重。“作法于凉”和“轻徭薄赋”两种思想都主张轻税，但有所不同。“轻徭薄赋”侧重从思想层面强调轻税原则（贾康等，2018）；“作法于凉”侧重从制度设计的前瞻性出发，强调在设计税制时要为未来征税或在实际征税过程中预留一定空间，防止因初始税负设定较高，在未来或实际征税中可能出现的加税举措而加重纳税者的负担。

　　“作法于凉”的治税思想提出后，成为中国古代探讨税收政策的理论范式。比如，据《魏书》记载，北魏时期的大臣李彪在劝谏孝文帝的奏疏中援引“作法于凉，其弊犹贪”，阐述了“撙节开支—制赋有常—蓄富于民—国泰民安”的治国逻辑。又如，唐德宗时期，皇帝将各地贡品挪入皇帝的私库，大臣陆贽援引“作法于凉”劝诫皇帝将私库钱财赏赐功臣将士，激励他们为国效力。再如，唐代白居易详细列举历朝采取的轻税政策及成效，强调政府应该优待抚恤百姓，谨慎地处理财税事务，“敛从其薄、作法于凉”。

　　二、“作法于凉”治税思想在宋代的突出例证

　　北宋真宗时期（公元997—1022年），中央政府组织编纂《册府元龟》，广泛搜集历代君臣事迹，涵盖经济、政治、军事、典章制度等各个方面，作为帝王治国理政的借鉴。《册府元龟》中的“邦计部·重敛”开篇就援引“作法于凉”，系统阐述了国家的治税思想。其中指出，征收赋税要坚持一定标准、规范、时节，确保国家经费不会匮乏，百姓不会心生怨恨。“作法于凉，其弊犹贪”，倘若国家用度没有节制，事务和劳役日益繁杂，再加上军事行动的兴起，经费需要就会不断增加，赋税征收也就会超过以往的标准，并出现加倍征收甚至强行索取的现象。虽然这些举措可能只是出于一时的需要，却会造成长远的不良影响。

　　两宋长期处于与强国对峙的局面，财政收支经常处于紧张状态（汪圣铎，2013）。宋朝统治者既要恪守“不可临事厚敛于民”的祖训，又要时刻面临是否通过加税解决实际经费困难的问题，常会出现税外加征的行为。宋代士大夫则往往援引“作法于凉”，对潜在的增税倾向和存在的加税行为表示反对。

　　比如，曾在中央和地方担任过官职的吴曾分析了宋代“和买绢”政策演变过程。宋初，朝廷实施“和买绢”政策，地方官吏在春季农田青黄不接、百姓生活困难的时候，用铜钱或者食盐作为交换物，预先向农户支付购买丝绸的价款，农户等到夏季、秋季再上缴丝绸。这项政策在刚实施时，确实发挥了积极作用：既缓解了农民在春荒时节的生计压力，也保障了朝廷的军需物资供应，同时还抑制了民间高利贷对农户的盘剥。但随着时间推移，“和买绢”政策在实际执行过程中逐渐被扭曲，出现了一系列乱象：地方官吏或是强行向百姓摊派购买任务，或是在支付预付款时克扣金额，或是故意拖延预付的时间，或是只给少量杂物充数，或是发放无法兑换财物的空头凭证。南宋建炎年间（公元1127—1130年），两浙路开征“和买折帛钱”，即不再给百姓相应的钱或盐，但需要百姓缴纳“和买折帛钱”，“和买绢”逐渐演变成了赋税。吴曾感叹“和买绢”从利国利民的良策演变为增加百姓负担的“坏”政策，左氏所谓‘作法于凉’，其说不诬也”。

　　宋代士大夫也援引“作法于凉”的观点对赋税征收中存在的违规加税行为表示反对。比如，朱熹在《资治通鉴纲目》中举例指出，唐德宗贞元年间（公元785—805年），元友直核查各地在法定税收外的加征行为，但却将检查出来的税外物上缴户部，这种做法一度成为定制；后因各地申诉，德宗下诏向百姓退回尚未入户部的财物并废除了这项政策。朱熹援引“作法于凉”评价此事，指出：朝廷要求元友直核查两税，但元友直却将范围扩大到税外财物；如果朝廷让他去督责收缴税外财物，那将会产生更大的弊端。又如，南宋绍兴年间（公元1131—1162年），朝廷因收入不足，采取献纳金帛、向民间借贷等方式增加收入，官员借机向民间额外摊派，大臣叶梦得在给朝廷的奏疏中引用“作法于凉，其敝犹贪。作法于贪，敝将若之何”，要求限制地方存在的额外加征行为，并严肃处理违规敛财的官员。

　　由于农作物存在生产周期，农户常面临青黄不接而不得不借贷维持生产生活的情况，导致部分百姓因为无法还贷被迫出让土地沦为佃户。北宋王安石推行青苗法，本意是以低利率放贷帮百姓免受高利贷盘剥。虽然中央政府强调百姓自愿借贷，但在具体执行过程中，部分地方官员却强迫百姓借贷、强行向百姓摊派。因此，宋代士大夫往往援引“作法于凉”反对政府直接介入营利性经济活动并从中谋利。比如，司马光引用“作法于凉”反对青苗法，并以和籴法为例作出说明：起初，河东地区和籴定价（官府购买价）是每斗米十多文钱、每束草八文钱，这个价格在当时比较合理，百姓愿意与官府进行交易；其后，市场物价普遍上涨，但和籴的价格却没有跟着市场调整。百姓们只能按原来的价格低价把粮食和草料卖给官府，却要花高价去购买生活用品，原本便民的和籴法反而成为百姓的负担。司马光强调，青苗法实施中若执行不当，会使百姓利益受损，重蹈和籴法覆辙。又如，同时期的大臣晁说之在给皇帝的奏疏中也援引“作法于凉”的观点，批评变法举措中存在的加征行为，认为地方官员为了追求政绩，在实施青苗法过程中诱导百姓借贷并收取利息，实际上变相增加了百姓的负担。

　　“作法于凉”治税思想在宋代以后的历史中也频繁出现。如《元史》记载，元太宗时期朝廷讨论如何设定赋税税率，不少大臣认为拟定的税率“太轻”，耶律楚材则认为“作法于凉，其弊犹贪，后将有以利进者，则今已重矣”，强调当下税率不能过高，以防后世增税使百姓负担过重。

　　“作法于凉”治税思想主张在税制设计之初秉持薄取原则，通过税制设计的源头把控，为政策执行及其未来调整预留空间，避免因过度汲取导致政府和社会之间资源分配失衡。这一思想超越时代局限，在历史长河中展现出强大的适应性。

　　其一，“作法于凉”治税思想有利于保持政府与社会间合理的财富分配格局，促进社会长治久安。从人类社会长期发展看，尤其是在古代农业社会，生产力发展较为缓慢，社会财富增长也比较缓慢。因此，国家财政的运行逻辑是：在正常时期，通过收大于支积累盈余，确保国家在面临诸如战争、灾荒等非常时期时无需加税，便可凭借盈余填补缺口，如《礼记》所言“三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食”。古人深刻认识到，政府过度征税或参与营利性活动，就会压缩百姓获得财富的空间，如司马光所言“天地所生货财百物，止有此数，不在民间则在公家”。政府与社会间合理的财富分配格局被打破，社会矛盾激化，最终将影响到国家长治久安。即如管子所言“取于民有度，用之有止，国虽小必安；取于民无度，用之不止，国虽大必危”。

　　其二，“作法于凉”治税思想强调政府在有限收入情况下维持运转，限制过度汲取社会财富，有利于确保经济社会稳定发展。伴随国家职能拓展与经济发展，客观上要求保障国家职能行使的经费支出相应增长。古代王朝在立国初期注重控制支出，但随着时间推移，政府机构逐渐膨胀，事务日渐增多，支出规模不断扩大。以宋代为例，从宋真宗执政（公元997—1022年）到宋仁宗执政（公元1022—1063年）的60多年间，官员数量从9785人增加到17300余人，军队规模从开宝年间（公元968—976年）“总三十七万八千”增加到庆历年间（公元1041—1048年）“总一百二十五万九千”，“养兵之费，在天下十居七八”，一些事务性支出也在增加，如名臣曾巩就曾指出了郊费（国家举行郊祀等典礼时产生的费用）在景德年间（公元1004—1007年）、皇佑年间（公元1049—1054年）、治平时期（公元1064—1067年）的增长过程，“景德郊费六百万，皇佑一千二百万，治平一千三百万”。宋朝的国家财政收支经常处于紧张状态，“冗吏耗于上，冗兵耗于下，此所以尽取山泽之利而不能足也”，因此常会出现税外加征的倾向和行为。宋代士大夫则往往援引“作法于凉”的观点反对政府不断谋求收入层面的扩张，强调要在有限收入情况下维持政府运转，限制政府过度汲取社会财富，避免激化社会矛盾，确保经济社会稳定发展。

　　当前，税收在国家治理中的作用更加凸显，税制建设已经上升到国家治理层面，纳入国家治理体系和治理能力现代化建设版图（高培勇，2021）。“作法于凉”的治税思想倡导留足政策“冗余度”，对完善现代税收制度、优化税收政策具有重要启示价值。深入挖掘中华优秀传统文化中包括“作法于凉”在内的诸多优秀治税思想，既能为财税体制改革提供丰富的历史经验借鉴，还能为增强文化自信与制度自信夯实深厚的历史文化根基。

　　参考文献

　　[1]胡寄窗，谈敏.中国财政思想史[M].北京：中国财政经济出版社，1989：35.

　　[2]贾康，史卫，刘翠微.中国财政思想史[M].上海：立信会计出版社，2018：100-110.

　　[3]汪圣铎.宋代国家机器膨胀与财政平衡之艰难[M]//侯建新.经济—社会史评论：第6辑.北京：生活·读书·新知三联书店，2013：32-43.

　　[4]高培勇.新发展阶段的税制建设该往什么方向走[J].税务研究，2021（5）：11-12.

　　[5]史卫.中国税收起源新探及其当代价值[J].税务研究，2023（1）：133-138.

　　作者单位：中国社会科学院当代中国研究所 中央财经大学财政税务学院