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范子英:理顺省以下政府间财政关系推动财政体制改革走向纵深

2022年05月30日 来源: 中国财经报 作者: 范子英

  今年4月,中央全面深化改革委员会审议通过《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(以下简称《意见》),标志着我国财政体制改革走向纵深。

  财政领域的改革通常分为四类,分别是财政体制改革、预算制度改革、税收制度改革和财政管理改革。其中,财政体制改革是重中之重,甚至可以说是其他经济领域改革的“领头羊”。改革开放40多年间,我国的财政体制改革始终与经济体制改革同向而行。党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,对财政体制改革也提出了全新的要求——在规范中央与地方的事权和支出责任之后,有必要进一步对省以下的财政体制进行改革和完善。

  笔者认为,可以从“一个改革目标、两大特殊改革背景、三项改革主要内容、四大深远影响”角度,认识省以下财政体制改革的重要性。

  一个目标:健全政府间财政关系

  改革开放以来,我国在经济体制改革中始终坚持发挥中央和地方两个积极性,赋予地方政府充分的发展空间和治理激励,以及相应的决策权力和资源,让地方政府“想干事、肯干事、能干成事”。

  财政体制改革也是如此。自上世纪80年代开始,我国历次的财政体制改革重点都聚焦在调整中央与省之间的收入、支出等方面。但是,由于省以下财政体制改革滞后,导致省以下的财政体制千差万别,甚至同一省份不同的地级市都有不同的体制安排。例如,一些地方改革步伐较快,将中央与地方的分税制贯彻到省以下;有的地方改革推进缓慢,还保留着财政承包制;还有的地方既不是分税制也不是承包制,而是采用一套具有地方特色的制度。

  因此,此次省以下财政体制改革的一个主要目标就是健全政府间财政关系。这既包括中央与省的关系,也包括省与省以下财政的关系。自2016年中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革以来,已逐步完成了教育、交通、科技、生态、文化等领域的央地责权划分,中央与地方的财政体制改革也基本完成。但是,这些改革举措在向基层贯彻时,与现有的省以下财政体制产生了冲突。例如,中央划给地方的事权没有具体的责任层级,因而存在事权责任被地方政府过度下划给基层财政的问题。

  事实上,良好的政府间关系应该具备两大基本特点。一是兼具原则性和特殊性。即所有财政层级之间的关系都应该满足共同的原则性要求;在原则性要求的基础之上,可以考虑各地的特殊情况,允许地方因地制宜灵活安排。二是要有一定的弹性。随着时代的发展,央地之间的财政体制需要进行调整,例如部分税种的下划、新税种的设立等,这就要求省以下的财政体制也要随之调整。

  两大背景:统一大市场建设与基层财政压力增大

  推进省以下财政体制改革,一直是我国财政领域改革的重点。如今,这项改革加快了步伐,除了由于央地改革基本完成外,还有两个新的阶段性背景。

  其一,建设全国统一大市场的需要。今年4月10日,党中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》。建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。经过40多年的发展,我国形成了超大规模市场,但却没有形成统一大市场。这背后虽然有制度建设滞后的原因,但更为关键的是地方政府激励的影响。我国实行分级财政体制,各级地方财政的收入主要来自税费收入、上级转移支付、本级结余结转资金。其中,税费收入取决于当地的经济规模和分享规则。为了调动下级政府发展经济的积极性,上级政府往往将下级财政的税费收入与当地经济直接挂钩。从积极的角度来看,这产生了发展经济的“强激励”,但从消极的角度来看,这也使得地方政府为了获取更多的财税收入,倾向于为本地企业提供更多的发展机会,从而在产品市场和要素市场上形成地方保护主义,导致产品市场和要素市场出现分割。因此,建设全国统一大市场,就必然要求通过完善财政制度,破除地方保护主义,消除市场壁垒,这是省以下财政体制改革的动因之一。

  其二,缓解基层财政压力的需要。近年来,中央财政通过转移支付,将国家财力大幅度下沉,以提高基层财政兜牢“三保”底线的能力。2020年,为了应对新冠肺炎疫情冲击,中央财政创造性地采用了财政转移支付资金的直达机制,并在2021年将这种机制常态化,逐渐增加直达资金的规模。财政资金直达机制不仅缩短了资金下拨的时滞,加快了预算进度,还能做实财力下沉,减少中间环节的挪用,但由于省以下财政事权和支出责任划分尚未明晰,财力下沉并没有完全解决基层财政压力过大的困境。因此,要想真正兜牢基层财政“三保”底线,不能仅仅依靠财力下沉,还要对省以下财政体制进行调整。

  三项内容:收入、支出和转移支付

  围绕改革目标,省以下财政体制改革主要包括收入划分、支出责任划分、转移支付分配三方面内容。

  在收入划分方面,需要进一步明确以下三点:一是财政收入的归属。需要考虑财源的流动性,财政收入的流动性越强越不适宜下划给基层财政。例如,按照现有的税收分成规则,增值税收入的50%属于地方财政,一部分地方财政会进一步将之分解到基层财政。考虑到增值税是按照生产地征收原则对产品和服务进行征税,因此与生产主体的隶属地直接相关,一旦生产主体迁移到其他区县,则相应的税源也发生变化。与此类似,所得税、消费税也属于流动性强的税种。省以下财政体制改革应对此进行明确,可避免“挖墙脚”、税收返还等问题的出现。二是财政统筹的力度要与省内地区差距正相关。省内发展均衡的地区进行省级财政统筹的必要性较低,但省内差距较大的地区就要求省本级财政能够统筹更多的财政资源,以缩小地区间的财力差距。三是要明确财政体制改革的范围,特别是财政收入的范围。划分收入时不仅要考虑一般公共预算收入,还要考虑政府性基金预算收入以及社会保障和国有资产经营预算收入,此外还有权责发生制下的财政资产和财政负债等。

  在支出划分方面,要在中央与地方事权划分的基础之上,进一步明晰省和市、市和县的事权划分。财政支出划分的总方向是进一步明晰和充实高层级财政的支出责任,比如要具体规定省级财政应该直接负责的领域。支出划分需要考虑三个原则:一是与公共服务的覆盖范围挂钩。一项公共服务影响的区域和人群越多,则越需要由高层级财政负责。二是与省内差距挂钩。省内差距越大的地区,越需要将更多的资金由高层级财政按照统一标准支出。三是与人员流动性挂钩。与教育、医疗、养老等公共服务相关的财政支出应该在更高层级统筹,以避免对人员自由流动形成阻碍。

  在收入和支出划分之后,转移支付的分配就是一个自然产生的结果。正常情况下,省和市级财政的收入占比,要高于其支出占比,才能在区域内实现财力均等化,因此,省内转移支付是必然会出现的现象。转移支付的额度应该尽量限制在财力均等化的范畴,如果财政资金在基层财政和高层级财政之间反复流动,会造成资金使用效率低下,同时也说明收入划分还有改善的空间。在转移支付的分配环节,要秉持公平、公正、公开的原则,尽可能采用客观因素法分配,避免人为因素的干扰。

  四大影响:对经济、社会和人民群众的影响深远

  财政体制改革是我国经济体制改革的重要环节,推进省以下财政体制改革将重塑基层政府的治理模式,对经济、社会和人民群众都会产生深远影响。

  首先,有利于缓解基层财政压力。推进省以下财政体制改革,必然要求充实高层级财政的支出责任,降低基层财政的支出压力,使得基层财政不用在“找钱”和“盖盖子”之间奔波。一方面,这能够让基层政府回归本职,全心全意为人民服务;另一方面,降低基层财政支出责任也能降低债务风险,特别是隐性债务风险。

  其次,有利于实现基本公共服务均等化。在2035年远景目标中,基本公共服务实现均等化是重要目标之一。过去,基本公共服务的事权过度下划给基层财政,各地区的财力差距就会直接体现为基本公共服务的差距。尽管中央财政试图通过转移支付的形式为欠发达地区的基本公共服务进行“兜底”,但无法彻底扭转省内的差距,特别是在一些大城市,中心城区和郊区的基本公共服务水平相差较大。因此,推进省以下财政体制改革,一方面可以将部分基本公共服务的提供层级提高,在更大区域范围内做到均等化;另一方面也可以将省以下的转移支付与公共服务均等化目标挂钩,在确定基本公共服务的范围、支出标准的前提下实现省内的均等化。

  再其次,有利于促进经济转型升级。重构省以下财政体制,有利于推动基层政府职能从“发展型”转变为“服务型”,进而打造良好的营商环境。此外,通过一系列的制度改革,打通不同市场之间的行政壁垒和制度壁垒,形成统一的国内大市场,有利于形成具有高附加值的产业,延伸产业链的长度,促进经济的转型和升级。

  最后,有利于推动企业规范、高效发展。过去40多年来,各地政府通过招商引资积极为当地的经济发展引入资金和技术。为了在招商引资中更具竞争力,一些地方政府打造“政策洼地”,一些企业也利用这些政策,在多个“洼地”设立分支机构,通过企业之间关联交易降低企业整体税负,这实际上造成了国家税收的流失。推进省以下财政体制改革,可以扭转基层政府的激励导向,从根源上解决地区之间的恶性竞争。而企业也可以凭借自身的竞争力,在全国统一市场中成长起来,并利用超大规模的市场优势,通过本地市场效应对外输出,在国内国际双循环中实现更高质量的发展。

  (作者单位:上海财经大学)

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