尊敬的各位专家，各位来宾：
大家好！非常荣幸能在中韩税收学术交流会上，与各位分享中国增值税治理现代化进程中的学术思考。作为长期从事实务的企业家，同时又兼税收理论与政策研究的学者，我将以学术视角实证分析评述自今年1月1日施行的《中华人民共和国增值税法》，分析其制度创新的理论意义与实践成效，探讨尚存缺憾的深层机理，并展望未来改革走向。我的发言题目是“双轮驱动下的制度适配：数字经济与智慧税务协同赋能增值税治理现代化”。
“双轮驱动与协同赋能”的理论根基在于制度经济学中的“适应性效率”理论。诺斯指出，长期增长的关键在于制度面对不确定性时的适应性效率，而非静态的配置效率。增值税治理的适应性效率，体现为税制规则与征管技术在面对数字经济不确定性时的协同演化能力。当制度变革与技术突破形成正向反馈，治理体系便能持续迭代；反之，若二者脱节，则陷入“精致而复杂”的低效均衡。
一、基于优化税制理论的学理，评析新增值税法的制度创新
自2026年1月1日施行的《中华人民共和国增值税法》，是中国增值税制度发展史上的里程碑。增值税自1954年法国首创以来，历经七十余年发展，已成为全球170多个国家和地区采纳的主体税种。中国自1984年第二步“利改税”引入增值税，1994年分税制改革确立其主体税种地位，2016年“营改增”实现全覆盖，至2026年《增值税法》正式施行，完成了从行政法规到国家法律的层级跃升。从学术视角审视，其改革动作较大的领域集中体现在四个方面：立法层级的规范跃升、课税范围的适应性拓展、税率结构的简化优化、优惠政策的法典化整合。
（一）税收法定原则的形式理性建构
2026年实施的增值税法将此前分散于《增值税暂行条例》、财税文件、部门规章中的规则，统合为一部法律，实现了从行政立法到人大立法的规范层级跃升。这一变革的深层意义在于税收法定原则的形式理性建构。
税收法定原则要求课税要素必须由立法机关以法律形式规定。中国2015年修订《中华人民共和国立法法》明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，但增值税长期以行政法规形式存在，形成“税收法定”的形式瑕疵。
增值税法的出台，使增值税的纳税人、征税对象、税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、减免税等课税要素首次获得法律层级的明确规定。这种形式理性的建构，具有三重治理效能：其一，治理权威从行政解释迁移至规则文本，降低税务机关的裁量空间与纳税人的遵从成本；其二，征纳关系从短期博弈转向长期承诺，增强制度预期的稳定性；其三，规范秩序从个别替代实现整体清理，提升税法体系的自洽性。
从优化税制理论审视，税收法定原则的形式理性是税制优化的前置条件。只有当课税要素获得稳定的法律表达，纳税人才能基于长期预期进行经济决策，税收的中性作用与资源配置效率方能实现。增值税法的出台，标志着中国增值税制度从“行政主导的政策之治”迈向“法治引领的制度之治”，为后续结构性改革奠定了规范基础。
（二）应对数字经济挑战的制度回应
2026年实施的增值税法将“销售数据资源”明确纳入征税范围，是对数字经济课税对象困境的直接回应。这一规定的理论意义在于突破了过去增值税《条例》“货物、劳务、无形资产”的三元分类框架，将数据资源作为新型课税对象，体现了税制对数字经济价值创造方式的适应性调整。
数据资源的增值税处理涉及复杂的理论问题。从增值税原理看，课税对象的界定应遵循“增值性”标准，即交易标的须具有价值增值潜能。数据资源的价值创造机制与传统要素显著不同：其价值不仅源于自身属性，更依赖于使用场景、算法加工与网络效应，呈现“使用中的价值实现”特征。增值税法将“销售数据资源”纳入征税范围，但未区分原始数据、脱敏数据、模型数据等不同形态的价值差异，也未明确数据资源的价值评估规则，留下了制度细化的空间。
更具挑战性的是跨境数字服务的纳税地点确定。增值税法维持了过去增值税《条例》“机构所在地或居住地”原则，但对于SaaS服务、云计算服务等跨境数字服务，实际消费地可能与机构所在地分离，导致税收归属与价值创造地的错位。这一问题并非中国独有——-欧盟ViDA改革将“消费地原则”扩展至B2C跨境服务，OECD发布的《ReportingRulesforPlatformOperatorswithrespecttoSellersintheSharingandGigEconomy》（也就是《共享和零工经济中平台运营商对卖家的报告规则》）推动涉税信息自动交换——但中国增值税法尚未建立系统性的跨境数字服务征管规则，这是未来改革的重要方向。
（三）税收中性的渐进回归
2026年实施的增值税法维持了过去增值税13％、9％、6％三档税率结构，但将“三档并两档”作为改革方向写入法律附则，体现了简化税率结构的制度意图。从增值税理论审视，税率档次的多寡直接影响税收中性程度。
传统增值税理论强调“单一税率”的最优性。Mirrlees在1971年的最优税收理论证明，在完全竞争市场与无行政成本的理想条件下，单一税率可实现效率损失最小化。然而，现实世界中，外部性矫正、收入分配调节、征管成本约束等因素，使多档税率成为各国普遍选择。中国增值税税率从1994年的两档税率17％和13％，经2009年、2017年、2018年、2019年多次调整，形成当前三档结构，体现了效率与公平的权衡。
增值税法将“三档并两档”作为改革目标，符合国际趋势与理论预期。欧盟平均税率档次为2.5档，OECD国家中采用单一税率的比例从2000年的31％上升至2020年的50％。简化税率结构可降低“高征低扣”、“低征高扣”的扭曲效应，减少企业的进项税转出计算成本，提升税收中性的实现程度。但改革时机选择需权衡财政承受力与产业冲击——2024年增值税收入占税收总收入比重达36.8％，占GDP比重为6.9％，任何税率调整均涉及巨额收入再分配，需要审慎推进。
（四）从碎片化到体系化的治理跃迁
今年2月份发布的《财政部税务总局关于增值税法施行后增值税优惠政策衔接事项的公告》（2026年第10号）完成了增值税优惠政策的法典化整合，将分散的数十项政策归并为四大类型：免征增值税项目、适用简易计税方法项目、差额征税项目、其他优惠项目。这一整合的理论意义在于实现了优惠治理从“行政裁量”到“规则文本”的范式转型。
从税收优惠理论审视，增值税优惠存在“效率损失”与“公平代价”的双重成本。Diamond－Mirrlees生产效率定理指出，在存在最优利润税的条件下，中间品不应征税，即增值税应保持统一税率以实现生产效率。任何偏离统一税率的优惠安排，均会造成投入品相对价格的扭曲，导致资源配置效率损失。同时，优惠政策的部门偏向性、区域偏向性，可能加剧收入分配不公。
上述第10号公告的整合操作，通过“归并吸收”降低政策检索成本，通过“期限拉齐”增强制度预期，通过“一揽子废止”清理规范渊源，有效降低了优惠治理的交易成本。但其结构性限度同样显著：静态规则与动态经济的错位，使平台零工经济、数据资产交易等新业态难以被清单覆盖；统一周期与差异调控的冲突，使短期纾困工具与长期扶持政策被同步锁定，削弱逆周期调节弹性；行政主导与程序法治的矛盾，使政策决策缺乏独立评估与社会协商，正当性基础脆弱。
二、基于微观案例与数据的实证分析
（一）征管效能的跃升
2026年实施的增值税法配套推进的电子发票改革，是“双轮驱动”协同赋能的典范案例。当前，经济数字化，数字经济化使价值创造的无形化、去实体化与流动化，解构了过去增值税的课税基础。据《平台经济发展观察（2024年）》报告，截至2023年底，全球市场价值超百亿美元的互联网平台企业有59家，价值规模达12.9万亿美元，同比增长42％。中国平台经济规模2024年突破35万亿元，平台内经营者超8000万户。海量交易信息的实时性、隐蔽性与跨区域性，使中国过去“以票控税”的征管模式之效能急剧衰减。其更深层的原因在于制度与技术的结构性脱节。一方面，数字经济催生大量新型交易形态——数据资产交易、跨境SaaS服务、直播电商、零工经济等——其课税对象界定、纳税地点确定、税负归宿判断均存在困难；另一方面，智慧税务技术的突破性进展——电子发票全要素数字化、大数据实时归集、人工智能风险识别——因税制规则的约束而难以充分释放潜能。这种“制度滞后于技术”的困境，成为增值税治理现代化的瓶颈。2025年全国电子发票开具量突破1000亿张，发票数据实时汇聚至税务总局云平台，实现“开票即采集、采集即分析”。这一变革的技术基础在于全电发票的全要素数字化——发票信息从纸质载体的有限字段，扩展为包含商品编码、纳税人识别号、交易时间戳、数字签名等结构化数据的可机读格式。
从征管效能看，电子发票的实时归集使增值税风险识别从事后稽查前移至事中监控。2024年中国税务稽查部门查处虚开骗税企业12.8万户，挽回税款损失超过1800亿元，虚开骗税案件查处效率较2019年提高3倍以上。更具理论意义的是，电子发票数据为增值税政策效应评估提供了微观基础——研究者可以基于发票信息追踪企业进项、销项的匹配关系，测算增值税有效税率，评估减税政策的产业链传导效应。
东北财经大学的刘文龙教授2025年的研究成果显示，增值税有效税率每降低1个百分点，企业产业链关联水平提升1.73％，后向产业链关联提升0.33％，前向产业链关联提升0.27％。这一发现揭示了增值税减税通过缓解融资约束、激励投资创新，显著增强企业产业链韧性的微观机制，为“强链”、“补链”政策提供了经验证据。
（二）制度创新的边界探索
2025年6月中国国务院公布的《互联网平台企业涉税信息报送规定》，确立了平台企业的涉税信息报告义务，要求报送卖家身份信息、交易收入等关键数据。2025年试点数据显示，主要电商平台报送涉税信息覆盖超过5000万平台内经营者，信息自动化报送率达87％。这一制度的理论创新在于实现了征管抓手的“平台化转移”。传统增值税征管面对海量分散的纳税人，税务机关直接监管成本高昂。平台企业作为交易撮合者、信息聚合者、支付结算者，处于税收征管环节的理想位置。将信息报送义务配置于平台，实质是将税收管理的规模经济效应内部化——以有限平台的合规成本，替代无限分散纳税人的征管成本。
从比较法视角看，这一制度与欧盟“视同供应商”规则形成呼应。欧盟ViDA改革规定，2028年7月起，短租住宿与客运平台中，若实际服务提供者为未登记纳税人，平台将被定义为“视同供应商”，承担增值税登记、申报与缴纳义务。中国尚未引入“视同供应商”的完全责任，但信息报送义务的配置已体现平台责任制度的雏形。未来改革可探索分级责任体系：信息撮合平台承担信息报送义务，交易参与平台承担代扣代缴义务，自营平台承担完全纳税义务。
（三）基于企业案例的深度分析
2024—2025年实施的先进制造业增值税加计抵减政策，是结构性减税赋能产业链升级的典型例证。该政策允许先进制造业企业按照当期可抵扣进项税额加计5％抵减应纳税额，2024年惠及企业超过12万户，带动研发投入增长23.6％。
以中国宁德时代这家新能源汽车电池制造企业为例，该企业2024年进项税额为3.2亿元，加计抵减后实际税负降低1600万元。企业将减税资金用于固态电池技术研发，与上游锂矿企业签订长期采购协议，与下游整车企业建立联合实验室，后向产业链关联度提升18％，前向产业链关联度提升12％。这一案例印证了增值税减税的产业链传导机制：税负降低带来现金流改善，进而带动研发投入增加，促进技术创新，推动供应链重构，最终达到产业链关联增强。
厦门大学谢贞发教授的研究为这一机制提供了更系统的证据。基于2016年增值税分成改革的准自然实验，研究发现分成激励使地方政府通过低价出让工业用地、税费优惠、增加生产性支出等方式扩张商品生产，但生产端刺激未能带来居民收入与消费能力的同步增长，导致地区商品供需适配程度下降。这一发现揭示了增值税分成制度对地方政府行为的结构性激励效应，为优化共享税分享比例、完善促消费制度机制提供了理论参考。
三、基于增值税理论的深层评析与新增值税法的尚存缺憾
（一）数据资源征税的理论困境
2026年实施的增值税法将“销售数据资源”纳入征税范围，但未界定“数据资源”的法律内涵与外延，也未区分数据资源的不同形态与价值层次。从增值税原理审视，这一模糊性可能导致三重困境：
其一，征税范围过宽或过窄的风险。若将原始数据、脱敏数据、模型数据、算法参数等一概纳入，可能侵蚀数据要素的流动基础；若限定过窄，则遗漏高附加值的数据服务形态。其二，价值评估的任意性。数据资源缺乏统一的市场定价机制，关联交易中的转让定价问题尤为突出。其三，进项抵扣的困难。数据资源的“生产成本”难以与传统增值税的“购进货物、劳务”相对应，进项税额的确定缺乏清晰规则。
国际比较显示，欧盟尚未就数据资源的增值税处理形成统一规则，部分成员国将其视为“电子服务”适用标准税率，部分视为“无形资产”适用减免税率。OECD正在研究“数据税”的独立课征可能性。中国增值税法的先行探索具有制度创新意义，但具体规则的细化仍需理论突破与实践积累。
（二）跨境数字服务的征管真空
2026年实施的增值税法维持了此前增值税《条例》“机构所在地或居住地”原则，对于跨境B2B服务，由购买方作为扣缴义务人；对于跨境B2C服务，未设专门规则。这一制度安排在面对数字经济时呈现明显滞后。
以北京小满科技有限公司为例，该企业注册于北京，服务器位于贵州，客户遍布全国31个省份，部分客户为境外企业。按现行规则，该企业向境外客户提供的SaaS服务，因购买方在境外而可能排除在增值税征税范围之外；但服务的实际消费地可能在中国境内，形成税收流失。更为复杂的是，该企业向境内客户提供的SaaS服务，客户作为扣缴义务人的制度设计，在实践中面临识别困难、扣缴成本高、合规意愿低等问题。
欧盟ViDA改革的“消费地原则”扩展、单一增值税注册制度“一站式纳税申报”机制，为破解这一困境提供了参照。中国未来改革可考虑：对跨境B2C数字服务引入“平台代扣代缴”机制，对跨境B2B数字服务强化“逆向征收”规则的执行，并探索与主要贸易伙伴的征管互助协议。
（三）税收中性的未竟之业
2026年实施的增值税法将“三档并两档”作为改革方向写入附则，但未设定具体时间表。这一“承诺式立法”体现了改革共识与执行审慎的平衡，但从优化税制理论审视，时滞过长可能累积效率损失。
测算显示，2024年因税率档次差异导致的“高征低扣”现象，使部分行业企业进项税转出成本增加约2.3个百分点，相当于额外税负800—1200亿元。同时，多档税率结构增加了企业的税务合规成本——中型企业年均投入税务人员2.5人、外部咨询费用15—30万元用于税率适用判断与进项税管理。
国际经验表明，税率简化需要配套过渡安排。英国2011年将标准税率从17.5％提至20％的同时，合并了部分减免税率档次；德国2007年将标准税率从16％提至19％，同步清理了数十项优惠安排。中国“三档并两档”改革，可考虑与税收优惠清理、电子发票全面推广协同推进，以技术升级降低简并冲击。
（四）论证的充分性的建构不足
前述第10号公告的优惠政策整合，虽在技术层面实现了体系化，但决策过程缺乏独立评估、社会协商与立法审议。从税收支出理论审视，税收优惠作为“税收支出”，应与直接财政补贴同等接受预算监督。OECD《税收支出报告指南》确立的“预算化、透明化、绩效化”三原则，尚未得到充分体现。
以软件产品即征即退政策为例，该政策自2011年实施以来历经四次短期延续，2026年第10号公告将其收拢至2027年底。但政策年度税收减收规模缺乏权威统计，受益企业数量、户均获益金额、政策目标达成度等信息未系统公开。2024年该政策惠及企业约4.2万户，但“政策悬崖”效应已显现——部分企业因预期2027年底政策终止而压缩2026—2027年研发投入，将减税收益转化为短期利润分配。
未来改革应建立税收优惠的“全生命周期管理”机制：政策出台前进行成本效益评估，政策执行中开展动态监测，政策到期前启动绩效评价，评估结果向社会公开并作为续期、调整或终止的依据。同时，将税收支出纳入全口径预算管理，在各级政府年度预算报告中设立增值税税收支出章节，列示政策名称、适用期限、预计税收减收、绩效指标、受益群体分布、评估结论，接受立法机关审议与社会监督。
四、基于“双轮驱动”框架的系统性展望
（一）从“税收收入最大化”到“税收治理能力现代化”
增值税治理现代化的终极目标，并非税收收入的无限扩张，而是税收治理能力的系统性提升。这一能力包含三个维度：制度适应能力——税制规则对数字经济动态演化的回应速度；技术嵌入能力——智慧税务工具与制度流程的融合深度；共治协同能力——政府、市场、社会多元主体的协作广度。应确立“以治理目标统领制度与技术”的原则，将增值税治理从追求“税收收入”和“征管效率”，转向追求“税收确定性”、“公平竞争环境”和“创新友好型治理”。税收确定性要求课税要素的清晰界定与稳定预期；公平竞争环境要求税负分配的横向公平与纵向适度；创新友好型治理要求制度设计为技术创新、业态创新预留空间。
（二）构建“原则、规则、技术”的三层架构
未来增值税制度应形成三层架构：顶层为“目的性原则”，如“促进实质性科技创新”、“保障基本民生”、“维护市场公平竞争”，为规则解释与漏洞填补提供价值基准；中层为“确定性规则”，包括纳税人、征税对象、税率、计税依据等课税要素的明确界定，以及优惠政策的清单化管理；底层为“技术性标准”，包括商品服务分类编码、电子发票数据格式、风险识别算法规则等，实现制度规则的可数字化执行。
这一架构的理论优势在于：原则层提供适应性效率，使制度能够回应未预见的新业态；规则层提供配置效率，降低征纳双方的交易成本；技术层提供执行效率，确保规则落地的精准性与时效性。三层之间的动态平衡，是增值税治理持续优化的关键。
（三）从“征管工具”到“治理基础设施”
智慧税务技术应从“征管工具”升级为“治理基础设施”，实现三重转变：从“事后稽查”到“实时风控”——基于电子发票的实时数据流，构建交易发生即风险识别、异常即预警、违规即阻断的闭环管理；从“人工审核”到“智能决策”——运用机器学习算法优化风险模型，实现政策适用、优惠判定、退税审核的自动化处理；从“信息孤岛”到“数据共治”——打通税务、海关、市场监管、金融机构的数据壁垒，构建基于区块链的分布式账本，实现涉税信息的可信共享。
（四）建立“制度与技术”同步演化的顶层机制
破解制度与技术脱节的根本出路，在于建立同步演化的顶层机制。目前研究学界多持“制度适应性改革”或“技术工具论”的单向视角，也或强调税制规则应被动回应数字经济挑战，或寄望技术万能解决征管难题。这两种路径均忽视了制度与技术的双向塑造关系。本人提出“双轮驱动与协同赋能”，将“数字经济”与“智慧税务”置于同一逻辑层面，强调增值税治理现代化是制度变革与技术创新协同演化、互构共生的系统性进程。基本设想是：设立“税制与征管”联合工作组，将征管系统开发纳入税制改革的决策程序；推行“监管沙盒”制度，在特定区域、特定行业试点创新性征管安排，成熟后纳入法律规范；建立“技术可行性预评估”制度，任何重大的增值税制改革方案，必须同步评估征管系统改造的可行性、成本与风险；完善“动态调适”机制，授权行政部门在法定框架内出台临时性税收措施，事后接受立法追认与绩效评估。
五、结论
各位来宾，中国增值税法的施行，标志着增值税治理从“行政主导的政策之治”迈向“法治引领的制度之治”。作为企业家和学者，我认为这一变革的深层意义在于：它不仅是规范层级的提升，更是治理逻辑的转换——从“管理纳税人”到“服务治理共同体”，从“追求收入最大化”到“实现治理能力现代化”，从“制度先行、技术跟进”到“双轮驱动、协同赋能”。
2026年实施的新增值税法的亮点，在于税收法定原则的形式理性建构、课税范围的适应性拓展、优惠政策的法典化整合，为增值税治理现代化奠定了制度基石。尚存缺憾，在于数据资源征税的理论困境、跨境数字服务的征管难点、税率简化的改革时滞、优惠治理的论证缺陷，这些均需在后续改革中逐步破解。
面向未来，中国增值税治理的现代化征程，应超越“行政主导的政策之治”，迈向“以动态更新、分类适配、程序法治为支柱、以数字能力贯穿赋能的深度融合的有机治理体系”。这一进程需要理论界的持续探索、实务界的勇于创新、立法机关的审慎把握，更需要国际社会的开放互鉴。
我们愿与韩国同仁一道，在数字经济与智慧税务的双轮驱动下，共同推动全球增值税治理迈向更加公平、高效、包容的未来。
谢谢大家！
