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消费税改革的影响与下一步方向

2019年12月09日 来源: 第一财经 作者: 罗志恒

  2018年消费税为10632亿元,占税收收入和财政收入比重为6.8%5.8%

  在经济下行叠加减税降费导致地方财政困难、地方税体系构建亟待完善、中央和地方财政分配关系有待进一步理顺的背景下,消费税改革加快。 

  20199月,《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》提出后移消费税征收环节,并逐步从中央税下划为地方税,推进立法,但是消费税的征税范围、税率结构、调节功能的发挥仍有待进一步完善。 

  消费税改革的内容及影响 

  20199月,《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》明确调整中央和地方财政分配关系的方案,消费税方面则提出后移征收环节和收入下划地方的重大改革措施。 

  消费税改革主要有以下内容:1.将生产或者进口环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收,目前先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革;2.推进消费税立法,再对其他具备条件的品目实施改革试点;3.将消费税收入逐步下划地方,拓展地方收入来源,改革调整的存量部分核定基数,由地方上解中央,增量部分原则上将归属地方,确保中央与地方既有财力格局稳定。 

  政策需要循序渐进,目前还只是对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革,未涉及烟、酒、成品油和车,而后者在消费税收入中占比高达最高99%,因此短期内,消费税改革的增收效果比较有限,但在长期条件成熟的情况下,消费税对拓展地方财政收入具有重大贡献。 

  消费税下划地方将有效改善中央和地方的财政分配关系,但短期效果有限,且考虑到各地消费能力和偏好不同,可能加剧各地财政不均衡性,要加大中央对财政受益程度较低地区的转移支付力度。消费税下划地方要以成熟的论证为基础,征收环节的调整是必要的。《通知》中表明,改革带来的存量部分上解中央,增量部分原则上将归属地方。从消费税改革的初步方案看,增量部分来自于高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等品目,收入额较低,地方财政收入近期不会有明显增长,逐步调整征收环节和计税方式以后才能形成长期稳定收入。 

  消费税征收环节后移之后,消费税划为地方税种可能将激励地方政府更加关注地区的消费能力,通过优化地区消费环境,吸引人口流入,扩大消费税税基,带来财政收入的持续性增长。地方政府财政增收,即具备提高公共产品和服务的质量的条件,从而更有利于吸引具有消费能力的人口流入,达到消费税增收与地区环境建设的良性循环。但是,消费税作为地方税种也可能造成地方政府有害的异化行为,如鼓励烟酒产品的消费、降低对油品资源的限制等,与消费税征收目的背离。为避免地方政府的异化问题,需要对地方政府的消费税支出进行合理规划,增加对滥用财政收入和财政权力的限制。 

  征收环节后移或提高计税依据,消费税改革影响各链条供需水平。消费税征收环节从多数生产环节征收逐步改至批发和零售环节,在一定程度上与OECD(经济合作与发展组织)对跨国流转税提出的目的地原则类似,区别在于我们的改革是国内消费税的改革,将消费税改在消费地征税。如果地方政府对生产环节征税,将由于各地征管水平差异带来企业和地方政府的异化行为,因此后移征收环节,反映真实的消费市场所在地,也符合消费税限制特定消费的目的。由于价值链条层层加价,如果是从价计征或者从价加从量计征的消费税,后移征收环节将提高计税依据,在不改变原有计税方式的情况下,会同时增加消费税和增值税的税收负担;而从量计征的消费税可能不受影响。 

  原消费税由厂家出厂价计征,出厂价通常较低,如茅台2018年出厂价一瓶提至969元,市场零售指导价为1499元,征收环节后移,零售环节所征消费税比出厂环节征收的高106元。生产企业如果不再缴纳消费税,成本明显降低,由于存在价格黏性,如果下游议价能力不强,一般出厂价不会降低,或者厂家降价幅度低于原缴纳的消费税幅度,则利益主要由上游生产企业享有。在下游征税时,考虑到消费税是价内税,作为企业成本存在,终端售价将有所提高。但是从经济学中价格弹性分析,消费税应税品弹性较大时,提价会显著降低消费量,最终使得提价带来总收入的减少,因此提价幅度可能不会太高;若弹性不大,提价幅度则可能高于增加的税收成本。消费税改革影响着应税品目生产和流通环节的供需水平,并且终端消费者的需求量可能降低,符合消费税征税目的。 

  下一步消费税改革的方向 

  学界对消费税应属于中央税、地方税还是共享税莫衷一是。增加地方财政收入是消费税改为地方税的原因之一,但增加增值税的分享比例也是方法之一,因此应从消费税本身的特点、功能的发挥(调节收入分配等)、可能对中央地方财政关系和地方政府行为的影响角度考虑。 

  笔者认为,资源环境等高污染高耗能的税目保留为中央税,同时提高税率;烟、酒、小汽车等可逐步改为地方税,但要同时处理好生产地与消费地财政不均衡的情况。事权和支出责任匹配的财政体制,既要增强地方财力,又要上收中央事权,但这可能弱化中央的宏观调控能力,因此消费税改革尤其是消费税下划地方也必须考虑到增强中央的权威和影响力。 

  第一,征收环节后移增加纳税人数量与分布范围,首先需要明确确定应税环节的方法,征管不确定性较大,难度提高,也可能造成重复征税等问题,地方政府需要加强征收管理水平。 

  第二,将消费税划为地方政府收入可能异化地方行为,为提高税收收入而背离消费税抑制特定消费的初衷,需要政策上对消费税支出提出限制,对地方财政绩效提出要求,促使地方政府着力于改善地区消费环境,提高公共产品和服务的质量。 

  第三,扩大消费税征收范围,提高税率,在同一个税目中设立累进税率。 

  第四,消费税应税产品的市场在各地差异很大,下划地方给各地带来的增收效果很可能大相径庭,在财政分配关系上需要进一步统筹考虑。 

    

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