（一）税收互换缘何产生

　　通过对各种税收互换方案的简要介绍不难发现，税收互换产生的直接原因是政府预算赤字或到期债务难以获得盈余资金的援助，只能通过税收互换的方式绕过基金制度的限制。但深层次原因在于税制结构性失衡及政府权力受到严格约束而共同导致的债务问题。尤其是燃油税收入和地方财产税收入均限定用途，对收入的稳定性要求非常高。例如，燃油税只能用于交通运输项目支出，但燃油消费税的从量税率忽视了通货膨胀因素，造成实际筹集收入的能力不断下降；而地方财产税主要用于教育支出，不同地区财产税收入因房屋评估价值的不同而差异巨大，造成许多学区筹集不到必要的财产税收入。现有对政府权力的约束使政府难以解决上述问题，而通过税收互换一定程度上可以绕过约束，将税收收入与支出结构更有效地匹配到一起，使债务问题得到更有效地解决，这便是税收互换越来越多地出现在政府税制改革中的一个重要原因。

　　（二）为什么有的税收互换未能实施

　　在现有的税收互换方案中，只有加州（2010）、伊利诺伊州（2010）、宾夕法尼亚州（2014）、南卡罗来纳州（2015）和科罗拉多州（2016）的方案得以顺利实施，其他税收互换方案大都没能推行下去或一直处于提案状态。这其中的原因大体可由政治上对选民吸引力不足、方案设计复杂和方案效果不明朗所解释。例如，税收互换方案的一个鲜明特点是互换税种的收入有增有减，但应确保整体税收收入不变，即采取税种绑定的方法，增加一项税收收入的同时降低同样数量的另一项税收收入。然而选民更倾向于减税方案，政府更倾向于增税方案，选民与政府的博弈情况在各州的表现不一，从而使得同一类型的税收互换在有的州可以实施，而在别的州被否决。另外，税收互换方案为确保“收入中性”，需要选择合适的税种，能够对未来税源变化作出可靠预测，同时设计出有效的税率动态调整机制。加州2010燃油税互换的设计综合考虑了上述因素，但在未来税源变化（燃油价格）预测的准确性上表现不佳，一定程度上会加剧选民和政府对于税收互换效果的怀疑。

　　（三）绕开预算约束并保持地方财政独立完整成为发展趋势

　　绕开预算体制约束，平衡基金间的盈余程度，是美国税收互换所要解决的首要问题。在已有或将要进行的税收互换中，例如，加州2010燃油税互换绕开了政府性基金制度对基金间资金划转的限制，成功地实施了税收互换。

　　另外，地方财政独立完整也是影响税收互换能否成功实施的因素。由于美国是联邦制国家，所以各州与地方政府均享有高度自治权。财政独立完整性作为政府自治权利的体现，一直以来受到联邦、各州宪法的保护。税收互换如果涉及联邦税种、州税种和地方税种之间的收入互换会面临违宪风险，而且难度很高。一般情况下，联邦政府与州政府均会避开不同层级的税种，而选择同一层级的税种进行税收互换，这为未来的税收互换发展指明了方向。