对传统国际税收规则及其理论基础的真正挑战，来自于数字经济（或经济的数字化）。换言之，G20国际税改对国际税收规则的实质性改革将体现在应对数字经济问题上。2019年5月，OECD在前期工作的基础上发布了应对经济数字化税收挑战的工作计划，提出了应对数字经济的整合方案（unified approach），包括“两大支柱”，即涉及利润分配与联结度规则的“支柱一”和全球反税基侵蚀方案的“支柱二”，应对经济数字化挑战的多边共识性解决方案已初现端倪。
根据目前OECD牵头开展的研究，数字经济有三大特征：一是无实体的跨境经营。数字经济的无实体跨境经营的模式给传统的国际税收理论带来了冲击。二是对无形资产的依赖。从20世纪80年代以来，后工业经济时代的重要特点是无形资产逐渐成为跨国公司的主要价值，这一特点因数字经济而被放大。三是数据和用户参与价值创造。 以上三个特征引发了关于国际税收基础理论和规则的广泛讨论，包括： 1.根据受益原则划分征税权。跨境实体由于在来源国具有人和物的实际存在，从当地软硬环境（公共服务与市场）中受益，从而应就相关活动产生的利润在来源国负有纳税义务。对于无实体的跨境经营，该如何判断其在来源国的收益呢？另外，来源国在多大程度上对在虚拟空间从事的活动拥有优先征税权呢？ 2.OECD有关报告认同，在数字经济中数据是有价值的。但数据在产生和分享之时并未发生对价或偿付，且其价值随着累计和应用场景变化间接体现在不同时间与空间，应如何确定数据价值的实现和归属呢？在数据创造价值的情况下，价值创造地和传统的所得来源地之间又是什么关系？ 不难看出，Ｇ20税改主张的在价值创造地征税，并不是可以轻易实现的。对此，笔者认为，OECD采取的举措既是对传统理论和规则的调整，又是对新的征税规则的研究与探索。 OECD仍然坚持来源国以常设机构（联结度）为前提享有优先征税权，这一点显示出新旧规则同属一个技术框架之下。然而，应对数字经济的整合方案“支柱一”修改了传统常设机构的概念，并调整了跨国公司利润划分的传统方法。笔者认为，这是迄今为止G20国际税改对已有跨境税收规则最大的实质性改革。 首先看常设机构（联结度）问题。“支柱一”提出重新定义联结度，改变传统常设机构的概念，推出新的基于销售额的联结度规则，即当数字经济企业在一国的销售额达到一定水准（门槛），则认为该纳税人在该国具有实质性存在，从而授予来源国优先征税权。众所周知，迄今为止常设机构（联结度）的判断标准均为定性分析，即通过判断机构是否固定、是否有连续性、是否存在人员或设备等，来认定常设机构；而新提出的规则则基于销售额，属于定量分析。人们对定量分析的第一反应是如何处理各国经济体量的差异，不能简单因为绝对销售额小而否定来源国的征税权。因此，OECD对新联结度的表述为：“基于销售的门槛（数额根据市场规模可调整）作为基本标识，代表与一辖区的持续和实质性的关联。”目前，这个销售额门槛如何根据各国实际情况予以确定，且由谁来确定尚不明朗。 笔者认为，“支柱一”方案在实施中将面临一些问题。其一，按国别定量裁定比较复杂。如果各国各自制定规则，那么随意性较大，方法必然各不相同；如果要求集体讨论判定，则形成统一意见的难度会更大。其二，传统定性考量的常设机构/联结度概念，在数字经济条件下变为定量考量的联结度/起征点概念。以往强调常设机构的实体性，部分原因是为了确保有税收征管的抓手（tax handle），人员和财产的存在便于税务机关在征管时行使管辖权，甚至质押权、追诉权、拍卖权等权力。由于联结度/起征点不存在实体性，其对征管的重要性乃至必要性发生了明显变化。如果跨国企业的利润不像从前那样向常设机构逐一计算归属，而是通过某种算法在各辖区之间进行划分，则似乎参与分配辖区的多少并不重要，因此也不宜剥夺销售额小的辖区参与分配的权利。至于是否因为应征数额太少而不值得征收，则由各辖区国内法自行确定更合理。从这个意义上说，上述联结度标准应该由各国自行确定，或基于销售额，或基于应纳税额来设置起征点。 从近期一系列应对经济数字化税收挑战的成果文件的轨迹可以看出，修改联结度标准实际上是出于落实调整跨国公司利润分配方法的需要。OECD在其整合方案中提出“三段式利润分配法”。第一段从集团汇总报表开始划分，先从总利润中剔除常规利润（deemed routine profits），用公式法将部分剩余利润划分给来源国，其间不考虑独立交易原则，长期处于边缘状态但从未绝迹的公式分配法由此登堂入室；第二段根据跨国企业在各国（辖区）存在的基础分销活动（baseline activities）进行分配；第三段根据个别国家（辖区）证实存在的特殊活动进行分配。在第二段和第三段划分中，还是可以看到独立交易原则的存在，也就是说，这是一个应对新挑战时的新老规则的折中解决方案。 值得一提的是，在第三段利润分配中设置了仲裁制度安排，即如某辖区认为有特殊因素在利润划分中未得到采纳，则产生的争议将提交仲裁机制，作强制性裁决。OECD税收协定范本于2008年加入了强制仲裁条款，联合国税收协定范本于2011年加入了可选择性的仲裁条款。然而，目前国际税收双边领域仲裁机制的使用仅限于少数发达国家之间，且罕见实质性案例。在多边领域，BEPS第14项行动计划也将仲裁作为相互协商程序（MAP）的补充。由于该建议不是最低标准，在《实施税收协定有关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》（The Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related Measures to Prevent BEPS,MLI）的签约中，多数国家选择对仲裁持保留态度。一般认为，在国际税收领域普遍接受强制性仲裁，将有一个较长的过程。对于广大发展中国家而言，能够接受的机制必须是可信赖、共同参与、公正的。因此，这个问题的发展将引来不少关注。 “支柱二”主要解决双重不征税问题，即跨国公司所得（利润）至少要在来源国和居民国一方缴税。在来源国不缴税或少缴税，居民国就要行使征税权补征；回到居民国不缴税或少缴税，来源国可以拒绝相关的税前列支--这是一种兜底规则。问题在于，“支柱二”是对谁的兜底规则，是对数字经济问题的，抑或是对整个BEPS行动计划的，还是对世界税制的。如果是后者，则将大大超出应对经济数字化挑战和BEPS行动计划的本意。 从逻辑推理上讲，BEPS15项行动计划都在从不同角度应对双重不征税问题；数字经济的解决方案，无论是“支柱一”还是“支柱二”，只对BEPS第1项行动计划负责。因此，“支柱二”不应影响其他BEPS行动计划已经解决或着手处理的问题，至少应与其他行动计划的成果或措施相衔接。例如，根据BEPS第5项行动计划（考虑透明度和实质性因素，有效打击有害税收实践），各国已经通过有害税收制度审核的政策，不应该在“支柱二”中被认定为征税不足，而应视为安全港。 在谈论数字经济税收问题的过程中，各国认识到，数字经济对税收领域带来的变化和挑战将逐渐显现。因此，有一种观点认为，国际税收需要一套新的规则体系，以应对全球经济的数字化趋势。在寻求各种技术解决方案时，美国提出的营销型无形资产方案，就是要突出其普遍适用性。 然而，经过深入讨论后各国认识到，新的规则如果广泛适用将带来严重的矛盾和问题。一是传统规则早已深植于各国国内税法、双边税收协定、OECD和联合国的范本与注释以及各种操作指南之中，冰冻三尺非一日之寒，设计一整套完整规则予以替代的难度很大。二是跨国公司长期在传统国际税收规则下运行，已在税收筹划、遵从习性乃至经营模式上形成一定的路径依赖，重大规则变化将导致交易成本和行政成本增加，对全球经济带来一定负面影响。三是传统规则仍能较好地解决传统产业的跨境税收问题，虽然目前全球经济模式正在经历数字化改造，但过程复杂多样，往往是传统与现代并存，新规则是否能够普遍适应存疑甚多。 因此，更容易形成共识的选择是有限目标的渐进式变革，优先解决老规则不适应领域的问题。OECD整合方案目前定位在面对消费者的经营活动（consumer-facing activities），正是将矛盾限制在较小的领域，以实现突破。不难看出，在G20推动的国际税改过程中，新老规则将在长期共存中相互作用逐渐交替，按照科技与经济发展的现实需要调适变革。
