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数字经济的治理变革:“双重挑战”下的数字税

2020年03月30日 来源: 腾讯研究院

  伴随着数字经济的快速发展和全球扩张,围绕其所引发治理挑战的争议已经不再局限于互联网跨越地理疆界进而对主权国家造成冲击的范畴,数字化转型的广泛性、深入性、复杂性已经使得相关公共政策的讨论不得不考虑更多因素和变化。OECD在2018年3月发布的《数字化带来的税收挑战:中期报告》中,便将当前全球经济数字化的特点总结为三个方面:跨辖区没有实质的规模(cross jurisdiction scale without mass)、数据和用户参与的重要性(the role of data and user participation)、高度依赖无形资产(heavy reliance on intangible assets)。换言之,数字经济发展对于传统税收体系带来的影响并不仅限于相关经济活动跨越税收征管辖区的挑战,其同时还应注意商业业态创新带来的新变化与新风险。也正因为此,当前围绕数字税的讨论已经不同于上个世纪末兴起于电子商务背景的政策议题,我们不得不注意“双重挑战”下的数字税变革。

  一方面,数字经济的跨地域性对传统税收征管权力带来了挑战,而这在当前又尤其体现为数据的本地供给与收益的不匹配所造成的制度错位。数字经济的发展使得各国越来越深刻地理解到了互联网业态“不以地理疆界为基础”的变革意义:其不仅意味着技术层面的互联互通绕开了政府的管辖与限制,更意味着跨国公司可以完全避免在本国设立常设机构,但却同时开展大规模商业运营,而这对于建立在“联结度规则(即依赖实体存在以适用征税权)”基础上的传统国际税收秩序带来了本质性冲击。 

  传统税收征管权的合理性在于通过对本地运营的经济活动征收税款以提供公共服务从而解决外部性问题,互联网天然的跨域性质使得相关经济活动虽然发生在本地(并因而利用了本地资源)但却因在本地不具有实体存在而难以被纳入到税收征管范畴。这一现象在互联网发展早期并不明显,但伴随着互联网商业化进程的深入,尤其是近年来“数据”重要性的不断提升,相关问题的严重性开始显现。事实上,当前以广告、服务业为主体的互联网业态极度依赖用户数据。尽管免费提供了互联网服务,但互联网平台通过对用户数据进行再处理(分析、推荐等)所获得的价值增值,却远高于提供服务的成本。在无法精确界定数据价值的前提下,以公共税收形式体现并由政府征税权为载体的“数字税”自然成为唯一选择。然而,在传统征税体系下,数字企业缺乏本地实体存在的客观性却使得本地政府难以对其相关价值创造活动征收税款,本地用户极为宝贵的数据“资源”从而难以得到合理补偿。 

  在决策者看来,这种政策缺失极大的降低了数字企业所应缴纳的税款水平。以欧盟的数据测算为例,欧盟范围内数字企业的平均有效税率仅为8.5%,而相比之下传统跨国企业的平均有效税率却高达23.2%。[3]换言之,数字企业当前并未缴纳与之收入相匹配的税款,而不合理的传统税收征管体系已经对不同企业形成了歧视性待遇,从而违背了税收征管的“中立性/公平性”原则。正是基于此种判断,欧盟近年来才积极致力于推动数字税的相关政策实践。 

  另一方面,以知识产权、数据等无形资产为核心的价值创造模式使得跨国数字企业能够很便利的配置全球利润结构,进而带来税基侵蚀和征税权冲击。自1996年OECD提出“知识经济”概念以来,当前的经济发展模式才集中体现了“知识”、“信息”以及更为一般性的“数据”在生产函数中的重要作用,而这又具体表现为以知识产权、版权以及虽然在法律上并未明确确权、但又无可否认具有重要经济价值的“数据”为主体的无形资产。然而,当我们积极拥抱知识经济的同时,却没有意识到与之相伴随的税收征管挑战。 

  事实上,无形资产虽然能够在更大范围释放创新潜力,但同时也有利于跨国公司转移利润,进而“合法”地“侵蚀”税基。近年来不断披露的美国互联网跨国巨头通过位于低税率国家的分支机构转移利润的新闻便凸显了此种情况的严重性。2010年10月,谷歌被认为通过设在爱尔兰、荷兰、百慕大三地分支公司的关联交易将境外(即美国之外)收入的纳税率降低到了2.4%,而谷歌境外运营的大部分国家的平均税率都在20%以上。[4]谷歌之所以能够做到这一点,便是通过将其知识产权等无形资产以低价授权给运营在低税率国家的分支机构,但却同时以高价授权于运营在高税率国家的分支机构,从而通过这样的转移定价实现利润的全球转移与再分配。 

  数字企业的非本地运营及其过于激进的避税行为,构成了数字经济背景下传统税收体系的“双重挑战”,改革传统税收体系自然成为各国关注的重点。OECD自2013年启动并延续至今的BEPS相关项目,以及以法国为代表的若干国家单独设立“数字税”,都可被视为回应“双重挑战”的具体改革路径。 

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