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历史视角的国际税收再认识

2020年06月30日 来源: 国际税收

  (一)国际环境的变化

  世界在发展,人类在进步,国际税收所基于的国际环境已经发生了很大的变化,从而推动着国际税收的改革、调整和完善。
  在国际政治方面,国际政治格局正呈现多极化的发展趋势。虽然目前全球政治格局仍为一超多强,但作为唯一超级大国的美国,在极力维护其世界地位时已显示出疲态;欧盟不甘成为美国的附从,期望能在世界舞台上有更多自主的声音;中国则坚定地走着自己的中国特色社会主义道路;日本和德国正努力重新跻身于政治大国的行列;俄罗斯正在努力恢复过去的政治地位;非洲国家联盟、东南亚国家联盟、阿拉伯国家联盟等也在极力争取自身的政治地位。面对急剧变化的现实,世界各国都在尽力调整自身的定位及目标,力图为自己在国际活动中确立起有利的态势。国际政治格局的多极化趋势是建立在多种政治力量相互制约又相互依存的动态基础之上,有利于遏制少数国家建立单极世界的意图,有利于世界的和平与发展,有利于国际关系的民主化,有利于国际税收的全球善治。国际政治格局的多极化趋势是国际社会进步的要求,符合世界各国人民的基本利益,也给国际税收提供了更广阔的活动空间。
  在国际经济方面,国际经济合作正朝着更深层次推进。国际经济的自由化合作依然是主流,并在广度上不断拓展,同时,国际经济合作在内容方面也正出现结构性优化。例如,货物合作、资源合作和资本合作在国际经济合作中所占的比重会有所下降,而技术合作和劳动合作所占的比重会有所上升,特别是智力劳动合作将会越来越重要。这种变化反映在国际税收上,是不同合作内容对税收利益的贡献将会有所变化:技术合作提供方、劳动合作提供方(特别是智力劳动)的税收贡献度将有所上升。更为新颖的是,一些新生产要素加入到国际经济合作之中。如随着数字经济的发展,数字财富成为新的生产要素加入至国际经济合作,创新了合作的方式,充实了合作的内容,也大大提高了合作的效率,给国际经济合作注入了新活力。国际经济合作的发展对国际税收提出了多方面的新要求。
  在国际法律方面,国际法律体系的核心价值观从民族利益经国际利益走向全人类共同利益,现代国际法价值理念的升华促使国际法地位和作用进一步增强。主要表现在:从名义平等向实质平等推进,规则从双边到区域再向着全球一体化迈进,针对发展的不平衡确定差别责任,强制化程度提高。
  在世界税制方面,税收制度现代化的步伐有力而踏实。随着社会的进步和经济的发展,税收制度的调整和完善也呈现出顺应时代的国际潮流。主要表现在:宏观税负普遍下降,创设绿色效应的新型税基,更加注重对劳动特别是智力劳动的税制保护,效率优先原则(经济效率和收入效率)的适度回归,共同参与税收活动治理理念的倡导,国际间的平等互利合作,等等。
  (二)时代对国际税收发展提出的要求
  国际社会的时代化进步,对国际税收的时代化提出了明确的要求:
  一是拓展国际税收的政治框架。搭建由具有引领作用的核心政治框架、体现世界各国共同利益的全球政治框架、发挥区域优势的区域政治框架和维护集团利益的专项整治框架等所组成的政治框架体系,并分别配置能实现不同战略目标的专业性组织或机构,如世界税收组织、联合国税收委员会、OECD等,以落实政治决策的税收实现。
  二是创新国际税收的经济框架。深入研究新时代国际经济运行的架构、内容、规律、特点和趋势,以推进世界经济合作为发展目标,更加注重劳动和技术对税收价值的贡献,在此基础上发展国际税收的理论、原则、制度和规则等。
  三是完善国际税收的法律框架。树立在合作中实现竞争的现代国际法理意识,落实人类共同利益的价值取向。主要包括:实现国际税收规则的多边化,提高国际税法的应用效率;构建原则、准则、规则和罚则的规范体系,加强对意识的引领、对建制的指导、对行为的规范和对冲突的化解;更加重视正向规范的基础性作用,扭转当前反向规范不断增多的不合理局面;创新发展国际税法理论,强化其对国际税收活动制度构建的引领和规则适用的约束作用。
  (三)中国在国际税收领域应发挥的作用
  国际税收的进步和完善是国际经济社会发展的要求,符合世界人民的利益。对此,中国应做出应有的贡献。
  一是坚守构建人类命运共同体的理念,为切实推进“一带一路”倡议服务。我国于2012年正式倡导“人类命运共同体”意识,并于2017年对“人类命运共同体”的基本体系做出理论性概述,这是人类社会历史进程中的标志性事件,意味着人类现代文明社会的价值共识开始形成。自人类逐步走入文明之后,一直没有完全摆脱野蛮,而是文明与野蛮伴存。第二次世界大战后,人类文明空前进步,和平解决国际争端的原则已为各方所接受,但战争依然延绵不断,根本原因就在于人类没有共同利益的聚合。国际政治的主流理论,无论是理想主义、结构主义或是合作主义,均依然承认国际霸权的正当性和合理性,零和博弈意识依然统领着国际政治舞台。可见,国际社会的核心价值观从民族利益向全人类利益的演进,并没有在国际政治理论框架下得以体现。直到中国适时提出“人类命运共同体”这一国际政治意识,并对其基本体系进行了完整的阐述,使国际政治理论第一次将人类共同利益置于核心命题,构建不同层次的利益共同体、责任共同体、价值共同体等,倡导共商共建共享的全球治理理念,反对任何形式的霸权,主张通过不同层次的制度安排实现不同治理主体间基于共同发展利益的平等权、进步权、互利权,以共同致力于增进符合人类整体福祉的共同体状态,从而将合作共赢理念植入国际政治的“桑田”。“一带一路”倡议正是实现这一愿景的基本路径之一。而当前国际社会秩序架构的双层叠建,即联合国主导下的国际大秩序与大国治理的强权秩序,给我们推进国际新秩序提供了很好的国际活动空间。基于这一意识,在推进国际税收活动中,中国应坚决践行“人类命运共同体”的文明理念,反对通过压制而片面谋求自身利益最大化的任何行为,有效消除“一带一路”倡议推行过程中存在着的税收障碍,推动人类命运共同体的构建。
  二是创造性地发展和完善国际税收理论框架,构建“中国学派”。现有的国际税收理论框架,带有明显的单元倾向和博弈政治痕迹及资本合作的特点,对当前国际税收活动中出现的新情况、新问题、新矛盾等,已显示出指引乏力、滞后的前兆。如对经济数字化带来的税收问题的化解低效和对“一带一路”合作中税收关系的协调失导,就是明显的例证。人类命运共同体的国际政治新理念,需要新型国际税收理论予以贯彻和践行;国际经济合作的新时期,也需要新型国际税收理论指引国际税收实践。国际税收理论还是国际税法的重要渊源,对化解复杂的国际税收冲突有着重大的范式意义。因此,构建国际税收理论的“中国学派”,创新研究范式,是正确指引我国国际税收实践的重要前提,可把“现代税权——遵循人类进步的社会价值取向”“科学分权——以税收贡献为基本判别标准”“实质平权——互利共享的包容发展文化”“合理限权——对冲不合理的非惩罚底线”,作为国际税收理论“中国学派”的核心命题,形成多元理论体系,推动国际税收理论在世界范围内的进步。
  三是顺应多极化的历史潮流,推进国际税收政治协商框架的多极化。认真推动联合国框架下全球税收组织的组建,为现代国际税收制度搭建公平合理的全球性政治框架;积极参与G20国际经济论坛,发挥其世界核心引领作用,并推进其常设化;强化上海合作组织的国际税收规范功能,重点研究解决组织内多方经济合作面临的国际税收问题,进一步发挥上海合作组织的政治功能和经济功能,为全球国际税收规则的进步和完善积累实践经验;发挥“一带一路”税收征管合作机制的作用,提高合作效率,助推国际税收实体规则的落实;加强与OECD的合作,共议国际税收改革与进步之要事,推进多方共识的形成。特别在当下,对国际税收规则改革与完善的认识尚多歧义,国际经济合作新路径又面临着一些新问题,另辟蹊径,发出多极化的声音,应该是我们顺应历史潮流的一种选择。在多极化的框架下,开展国际税收新规则的研究和协商,因合作多于对抗,必将更容易形成多方共识,进而升华为解决方案。这样的方案,既能直接为“一带一路”建设服务,又能为国际税收的合理安排提供更多的政治选择。同时,这也是完善国际税收治理的一种尝试和努力。
  四是积极参与国际税收规则的制定、调整和完善,推动税收原则、制度标准、国际规则的一体化,强化国际税收的国际化。应研究确定世界范围内认可的税收原则,统一税收价值标准;制定各国构建税收制度的基本准则,同化制度基础和框架;建立国际税收的实体规则架构,推进国际税收规则的实体化;研究国际经济活动中新型要素合作带来的国际税收新问题,调整和完善国际税收原规则及制定新规则;制定税收制度改革完善的实施指南,为各国税收制度的完善指引方向。
  五是创新性地开展国际税收的双边合作,为多边合作积累经验、探索路径、指引方向。特别是在当前,各国税收制度差异性较大,多边框架不完整,国际社会应对新形势的共识较难形成,以及双边合作的国情特点等,更需要注重双边合作方式的运用。这种双边合作,不是简单按照国际范本的双边实践,而是针对新形势、新问题、新要求,在新型国际税收理论指引下开展的双边实践。
  六是加强国际税收征管合作。国际税收征管合作是国际税收意愿和目标切实实现的基础,但目前国际税收征管合作的水平和效率还比较低。应有效推进国际税收征管合作,以理念转换为起点,改变博弈的思维认识,转换为合作;完善相关制度,全方位建立信息交换共享、争端协商解决、征收管理互助、经验分享交流、征管能力技术援助、对话定期开展、专项研究组织等规章制度,确保征管合作的稳定开展;共同提高征收管理能力,缩小能力差距;突出重点,着力研究解决当前的主要问题。
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