进入到20世纪的奥林匹克运动历经不断的改革与发展，每届奥林匹克运动会（以下简称“奥运会”）的举办模式也各具特色。近年来，财税政策逐渐在奥林匹克运动和奥运会经济事务中扮演越来越重要的角色。2022年北京冬季奥运会（以下简称“冬奥会”）正在筹备之中，如何为之设计科学合理的财税政策，是成功举办这届盛会的重要保障。为此，笔者简要分析了其他国家举办奥运会的财税政策，以期对北京冬奥会相关财税政策的选择与制定提供参考。
国际奥林匹克委员会（以下简称“国际奥委会”）在选定奥运会主办城市之后，举办责任即由东道国政府和该国奥运会组织委员会（以下简称“奥组委”）共同承担。根据《奥林匹克宪章》，奥运会最终财务责任和风险由主办城市承担，国际奥委会不承担任何与奥运会组织和举办相关的财务责任。奥组委是非营利组织，为某届特定奥运会的筹备而成立，奥运会结束后自然解散。20世纪60年代之前的夏季奥运会及80年代之前的冬奥会，均由举办国奥组委全权负责。自20世纪60年代以来，举办国各级地方政府开始越来越多地参与奥组委的活动并承担部分财务责任（Chappelet，2019）。 奥运会举办国的财税政策是影响奥运会能否顺利运行的基础性因素。20世纪60年代以后，奥运会出现较多财务问题并在很大程度上影响了奥运会的申办工作，主要有两个原因：一是奥运会形象受损，如1968年墨西哥城奥运会与1972年慕尼黑奥运会都出现了流血事件，致使奥运会形象受损。因此，举办国民众不愿承担举办奥运会的成本。二是举办奥运会的成本在数十年间上涨很快，1972年慕尼黑奥运会的成本几乎是1936年柏林奥运会的70倍（Middleton，2004）。上述两个原因导致各国申办奥运会的财务压力增加，比较极端的情况是1972年美国丹佛市获得1976年冬奥会的举办权，但该市所在的科罗拉多州全民投票拒绝为奥运会增加财政支出而发债，因此丹佛市成为历史上第一个得到奥运会举办权而最终又拒绝举办的城市（Zimbalist，2015）。在申办1984年夏季奥运会时，国际奥委会仅收到一份来自美国洛杉矶市的申请。1984年冬季奥运会和1988年夏季奥运会，国际奥委会也只分别收到两份申请。奥运会举办城市财政状况的改善，又重新燃起了各国申办奥运的热情。1984年洛杉矶奥运会和1988年卡尔加里冬奥会开始通过市场融资，两个奥组委均未得到本国财政的大力支持，但财务运行状况都十分良好。这种市场化的运作模式为举办奥运会提供了新的思路。洛杉矶奥运会后，各国申办奥运会热情再次涌起，比如2004年夏季奥运会有11个城市申办，其中5个城市进入最终投票环节。但是，近几届申办奥运会的城市，又变得相对少（Chappelet，2019）。 早期的历届奥组委不常出现赤字，原因在于主办国或主办城市直接发放财政补贴，但随着奥运会预算支出的快速增长，财政补贴的压力越来越大，致使奥组委出现较大规模的赤字。慕尼黑（1972年）、蒙特利尔（1976年）、普莱西德湖（1980年）、阿尔贝维尔（1992年）、利勒哈默尔（1994年）、亚特兰大（1996年）、悉尼（2000年）、盐湖城（2002年）、雅典（2004年）、都灵（2006年）等夏季与冬季奥运会的经营预算均出现赤字（Preuss,2004），由于没有引入市场化融资模式，赤字只好由举办国或举办城市的纳税人来承担。比如，1976年蒙特利尔奥运会因罢工和施工延误导致成本超支，出现巨额赤字，这笔债务最终由纳税人负担，通过特别地方税（1.76亿美元）和加拿大魁北克省征收的特别烟草税（4.8亿美元）来偿还。魁北克省为此征收了近三十年特别烟草税才偿清债务。 奥运会债务由举办城市财政负担的模式引起了有关财政公平的广泛争议。一个城市举办包括奥运会在内的大规模国际体育赛事，可以为本国创造重要的文化遗产，惠及整个国家；从经济利益来看，跨国公司和体育组织可以从体育赛事中获得经济利益，但赤字债务由地方政府负担，这显然容易引起地方政府和选民的不满（Hill，1996）。从实际情况看，承担奥运会项目的很多国家级体育场馆可以得到大量的财政补贴，但最终受益者往往是商业体育场馆运营商。无论是在北美还是英国，获得财政补贴的都是体育场馆持有者，此类情况在相关国家经常引起关于政府定位的争论。 欧美各国对体育场馆的财政补贴方式也有所区别。比如，英国的大区和城市没有为建设体育场馆而新增税种或增税的权力，体育场馆建设的财政补贴主要来自中央政府，多是由各种国家彩票基金（national lottery funds）提供，地方政府和大区政府的预算结构里也较少涉及体育场馆建设。美国地方政府则可以为举办奥运会向当地居民征收额外税收，特别是向可从奥运会举办中受益的部门征税，例如酒店税等。 随着奥林匹克运动的不断发展，其融资模式也在不断创新，举办城市开始尝试通过市场化手段来满足奥运会不断攀升的运行成本，并取得了较好的效果。1984年洛杉矶奥运会是美国第一次无需公众负担又确有利润的奥运会。时任洛杉矶市市长汤姆·布拉德利（Tom Bradley）向公众保证，奥运会资金来自公司而不是税收。洛杉矶奥运会开创了很多商业运作模式，比如与企业订立资助协议；出售电视广播权和比赛门票；压缩各项开支，充分利用现有设施，尽量不修建体育场馆；不新盖奥林匹克村，租借加利福尼亚州两座大学宿舍供运动员、官员住宿；招募志愿者为大会义务工作等。当然，能够做到这一点离不开洛杉矶得天独厚的条件：第一，洛杉矶市与国际奥委会有协商优惠条款；第二，也是更重要的，洛杉矶市举办奥运会几乎完全依靠已有的体育场馆和其他设施，不需要修建大量基础设施，因此节约了大量开支；第三，急剧增长的电视转播收入，使得洛杉矶市从承办奥运会中获利。 自2000年以来，几乎所有奥运会都采纳了市场运营模式，现代奥运会的赛事举办其实是一种公私合作伙伴关系（Chappelet,2019）。2008年北京奥运会同样是一届财务运营良好的奥运会。北京奥运会财务收支和奥运场馆建设项目跟踪审计结果显示：北京奥组委收入达到205亿元人民币，较预算增加8亿元人民币；支出达到193.43亿元人民币，较预算略有增加；收支结余超过10亿元人民币。收入的主要构成包括国际奥委会开发的市场收入和电视转播权收入中按协议分配给主办城市的部分，此部分收入约占奥组委收入总额的40％；北京奥组委根据主办城市合同，在国际奥委会授权下实施的市场开发收入，主要包括合作伙伴、赞助商、供应商等不同级别的赞助收入以及特许经营收入；门票、住宿、收费卡、利息、资产处置等其他收入。 然而，不是每届奥运会都可以像洛杉矶和北京这样实现收益，与此形成鲜明对比的是，即使通过市场化运营，奥运会的额外成本还是会导致主办城市财政负担沉重。比如，通过市场融资的1992年巴塞罗那奥运会得到大量财政补贴，最终该市不得不向纳税人课征17亿美元用于偿还债务。1992年阿尔贝维尔冬奥会组委会赤字为6000万美元，该市人均债务达到2400美元。为了还债，地方住房税税率提高至4％（Andreff，2014）。Baade et al（2010）针对2002年盐湖城冬季奥运会进行了实证分析。他们对承办奥运赛事的县的应税销售收入进行调查，认为旅馆和饭店部门繁荣，百货商店等其他零售商却遭受损失。总体而言，酒店等行业的经济收益少于其他部门的损失，因此他们认为，鉴于犹他州（盐湖城所在州）的经验与教训，市场运营模式不一定会给承办奥运会的地区带来经济收益，潜在的奥运会承办方从经济层面考虑应谨慎行事。 “赢者的诅咒”是经济学上的一个专有名词，特指赢者最终在财务上亏损或者实际收益严重低于预期的现象。“赢者的诅咒”概念的提出者Clapp and Campbell最早发现，在墨西哥湾油田拍卖之后，赢者却在财务上严重亏损，这还是在石油名义价格从3美元涨到35美元的背景下发生的。在他们和后来其他学者的研究中发现，这种拍卖的竞标价分布区间非常广，最高价往往是最低价的好几倍，甚至是次高价的数倍。“赢者的诅咒”严重程度随投标者数量的增加而加剧。有意申办奥运会的城市也往往采用拍卖收益权的模式来实现收支平衡，即通过拍卖或类似拍卖过程来分配大型体育赛事的举办权，如职业运动队的特许经营权与体育赛事电视转播权等（Andreff，2014）。然而，这种拍卖模式存在财务风险（Andreff，2014）。根据Solberg et al.（2007）的研究结果，奥运会运营成本的总趋势是最终成本高于预期。1960-2016年之间的30次奥运会中有19次预算超支，而且这还不是根据名义价格（包括通货膨胀率）计算的，测算方法较为保守。低估成本部分往往是投资和基础设施成本，而不是当地奥组委运营成本。按照时价测算，蒙特利尔（1976年）、莫斯科（1980年）、汉城（1988年）、巴塞罗那（1992年）、雅典（2004年）和伦敦（2012年）奥运会均超支30％（Andreff，2012）。在这种情况下，事先的拍卖收益可能无法弥补事后的超预算支出部分。在奥运会举办过程中，成本超支、项目延迟完工、财政赤字和债务如此普遍，足以说明“赢者的诅咒”不是举办奥运会的个例。有研究认为，为避免成本超支以及“赢者的诅咒”引致的其他不良后果，不应再通过拍卖来分配奥运会收益权，而是一劳永逸地确定举办奥运会的场地，这将避免任何拍卖、过度竞争和“赢者的诅咒”（Andreff,2012）。 2014年12月，国际奥委会通过《奥林匹克2020议程》修改了申办程序，将以往的招投标模式改为申办方与国际奥委会之间的邀请和公开对话。这样可以针对奥运会相关基础设施建设进行谈判，以适合申办城市长期发展需求，这可能会缓解“赢者的诅咒”。历史上多届奥运会由于财务信息不透明而受到诟病，而公开对话模式有利于奥运建设项目的财务账目公开。许多体育迷作为选民，乐于见到税收收入用于支持大型体育赛事，尤其是设施升级，这是财政补贴的政治经济学因素。 筹办及举办奥运会是一项复杂的系统工程，作为经济调控工具，财税政策发挥着重要影响。中国政府为成功举办2008年北京奥运会出台了大量税收优惠政策，如2003年财政部、国家税务总局和海关总署颁布的《关于第29届奥运会税收政策问题的通知》（财税〔2003〕10号）；2006年财政部、国家税务总局颁布的《关于第29届奥运会补充税收政策的通知》（财税〔2006〕128号），等等。较之其他国家，我国举办2008年奥运会的税收优惠力度很大，同时，没有因为奥运会支出而提高税率或增设新税种。 相比西方国家，我国的财税体制具有独特优势，不太可能出现由于举办奥运会而导致财政赤字激增的状况。但2022年冬奥会即将到来，我们仍应借鉴2008年我国成功举办北京奥运会和其他国家的相关经验，出台更加科学合理的财税政策。首先，重视奥运会相关产业税源，保证举办冬奥会的资金充裕，同时防止增加纳税人负担。举办冬奥会是北京市调整首都产业结构的重要机遇。目前已经出台的税收政策大部分围绕冬奥会前期和中期阶段，未来还应该更多着眼于奥运后期的政策效果。比如，目前对体育产业的税收优惠政策主要针对公共部门的体育彩票业。对奥运会中后期而言，税收优惠政策应集中对体育行业提供税收激励政策及对奥运遗产传承进行保护与开发。其次，目前已经出台的税收政策还没有涉及环境保护相关税收政策，在之后的政策制定过程中应该逐步予以完善。最后，在举办奥运会的过程中应慎用大规模的免税措施。比如，对于国际奥委会或奥组委等体育主管部门组织赛事所获收入，应免除其应缴纳的增值税、所得税等相关税收。但对于相关组织从事商业活动所获收入则应当依法收取增值税、所得税等相关税收。
