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税收促平等:结合现实税制的探讨

2020年07月21日 来源: 国际税收

  不平等程度如何度量,收入差距多大算“过大”,对这些问题虽有争议,但共识是只要社会各界认为收入差距已经超过可承受限度,不平等问题就需要解决,国家就需要采取相应措施应对,其中就包括税收。税收作用的恰当发挥,需要建立在对税收作用的准确认识上。下文结合现实税制,从三方面对此进行阐述。

  (一)个人所得税视角的分析
  个人所得税多实行超额累进税率,高收入群体个人收入中的更大份额用于缴纳所得税,可以起到促进收入平等的作用。但是,如果对个人所得税税基不能准确把握,那么其促平等的作用就会打折扣。不但如此,如果高收入者有更多机会隐瞒收入,那么个人所得税还可能发挥逆向调节作用,不仅不能促进平等,还可能适得其反。现实中,真正的富人收入来源多元化,更容易通过纳税筹划适用较低的税率,而主要来源是劳动所得的中等收入者,收入信息最透明,最容易为税务部门所获取,因而税收遵从度高,成为个人所得税纳税的主力,即使他们适用的边际税率稍低,但实际上其应纳税额占个人收入之比往往最高。
  法国经济学家皮凯蒂在《21世纪资本论》中所谈到的资本回报率超过经济增长率,意味着依靠资本所获得的收入超过劳动收入,但是他所建议的对资本课税的做法很难转化为现实,对最高收入者课以重税的建议也很难变成现实。最优所得税理论的重要启示即最高收入者所对应的最高边际税率应该为零,反映的是平等与效率之间的矛盾。为了效率,需要牺牲平等的目标。效率优先、兼顾公平的社会,不会对高收入者征收最重的税;同时考虑效率和公平的税制,也很难做到对高收入者课以重税。
  在现实中,税源的隐匿问题不好解决。大数据和信息技术的发展,让税务部门了解收入信息的手段越来越多,但是这需要一系列配套的制度条件,例如税务部门在什么情况下,可以动用必要的手段获取个人的全部收入信息。最优税收理论的建议虽然不太可能变成现实,但在相当长一段时间内,特别是20世纪80年代以来,所得税边际税率下降已经成为全球性潮流,这实际上是在淡化所得税调节公平的作用,这也是20世纪80年代以来全球不平等程度加大的税制原因。
  (二)税制总体视角的分析
  商品税(货物劳务税)等间接税通常被视为累退税,即个人收入水平越高,收入中的间接税支出占比越低。对于多数税种,这是事实,增值税就是如此。但也有具有累进税特征的商品税,比如只对部分商品征收的特别消费税,除了有害消费品,消费者多是支付能力更强的个人,因而该税可以起到一定的调节收入再分配的作用,有利于促进平等。但作为整体,间接税并没有促进平等的定位。促进公平的责任更多由直接税承担,中国的直接税以企业所得税为主,企业所得税占比高,但它本身不是一个调节公平的税种。超额累进的个人所得税具有调节功能,但目前我国个人所得税收入占比较低,所能调节的范围和力度都有很大的局限性。因此,从总体上看,现行税制直接促进平等的作用有限,但这不等于税制总体上不起作用。税收促进平等的作用更多地是通过税制的实施来体现,即筹集税收收入,尔后税收收入再用于转移性支出和公共服务。
  (三)税收竞争视角的分析
  地区税收竞争在一定程度上减轻了税负,国际税收竞争更是让税负进一步下降。间接税税负下降,可以促进海外消费回流,但这是以牺牲特别消费税的促平等目标为代价的。
  所得税的国际税收竞争是个老话题。实际上,国内税收竞争也早已引起关注。在分税制下,减免税权限集中在中央,但财政资金的支配权归属各级政府。税收竞争影响对高收入者课以重税,各地为了吸引投资与人才,试图降低税负。由于减免税权限主要在中央,地方政府多通过政府奖励的方式,减轻企业和个人税负。当然,有的地方也有较为优惠的税收政策,如深圳前海的“港人港税”。虽然更多的地方不能用减免税的办法,但财政返还的做法相当普遍。例如,根据2020年3月19日发布的《苏州市高端人才奖励计划实施细则》,对高端人才和急需人才,参照个人薪酬按比例给予重奖,最高每年可获40万元,这意味着当地符合条件的高收入群体实际上不适用45%的最高边际税率,实际税负较轻。地区税收竞争导致调节收入分配作用本来就不够大的个人所得税,更不能有效地发挥作用。
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