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税收与平等:对税制改革动向的思考

2020年07月21日 来源: 国际税收

  实现平等是人类社会美好的目标,但对平等目标的认识分歧很大。平均主义是一种平等,但这不是我们所追求的目标。结果平等目标负面效应很大,严重影响效率。这样,税制改革只能在效率和平等之间进行权衡取舍。未来税制改革如何进行,与人们对平等的认识有着极为密切的关系。

  (一)税收促进平等的经典争论
  税收与平等的关系一直很密切。亚当·斯密的《国富论》所提的赋税四原则中就有平等。量能原则和受益原则都来自《国富论》,但平等应该基于量能原则还是受益原则,《国富论》并没有给出答案。
  量能原则需要面对能力衡量标准难题。收入、支出、财产等都可以作为标准,但实际上每一个标准都有其局限性。现代国家衡量个人能力最流行的是收入标准,由于个人能力不能被直接观察到,选择的标准只能是实际所得,但并不能体现人的全部能力。因此,所得税促平等有其内在缺陷。支出标准迄今未成为普遍的衡量能力的标准。财产标准只能在局部范围内使用,现代社会对房地产征收的财产税(财产税的主要组成部分)的局限性明显。而且,作为地方税,财产税本来就不容易促进全国范围内的平等。
  受益原则和量能原则可能存在矛盾。约翰·穆勒指出,一个人的财产是另一个人的10倍,不能说前者得到的保护是后者的10倍;保护1000英镑财产每年所耗费的国家资金是保护100英镑财产的10倍。对于财产保护而言,富人的财产保护具有规模经济优势,其需要的财产保护费占其财产比例可能随财产总量的提高而不断降低,因而应该得出实施累退税制的结论。这样,如果根据受益原则,即使比例课税都有问题,更别说累进课税。但这只是停留在理论层面的探讨,而未转化为政策实践,否则不知会为此引发多少纠纷。我们可以把这样的观点视为极端情形。但就是有这样的极端观点,让我们更清楚地看到旨在促进平等的受益原则的问题。比如,同样是被抢劫,穷人被抢之后一无所有,富人却还有财产,那么是谁愿意为保护付出更多呢?富人付出多,是事实,但恐怕为保护付出的代价不能按财富同比例增加,这样,连比例征税都是问题,更何况累进课税?
  理论的不够完善,决定了现实税制更多是社会选择的结果。税制改革只能适应特定社会特定阶段的政策目标诉求。促平等,最简单的做法就是“劫富济贫”,但富人是穷人存在的原因吗?在脱贫攻坚工程中,我们看到致富的带路人,那是富人带动更多人致富。我们看到更多创造了机会的富人。电商冲击实体店,但电商也带动了“淘宝村”等的集体致富。因此,促平等,要找到妨碍获取更高收入的障碍并加以排除。最近几年,国际上关于贫富差距的论著很多,反映了人们对当下收入和财富分布格局的不满,这也为通过税制改革促进社会平等提供了良机。
  在国内,不时有人建议开征遗产税,但受制于现实,遗产税短期内还不具备开征条件。由于国际税收竞争和其他一些原因,遗产税在各国实践中已经不是潮流。靠财产税来促进平等,局限性也非常明显。社会观念的转变,最终会改变人们的财富观。当一个社会中的个人都以自己创造财富为荣的观念流行时,富人可能会把更多的财产捐给社会。由于寿命有限,个人所能持有财产也有期限。社会在一定程度上可以实现平等的自我调节。财产即使能长期存在,也不可能为某个人所永久拥有。
  税收促平等,难免会调节财富的分配,现代国家的税制设计,目标绝不应该是摧毁社会财富。促进平等,更多要靠提供平等机会。教育、社会保障、医疗卫生等公共服务都可以促进平等,而公共服务的资金来源主要是税收。从这个视角上看,税收促平等的机制一直存在。现代社会,让每个人的收入都一样是做不到的,但个人收入可以有最低生活保障线,而且生活保障线随着经济社会的发展可以不断提高,从而保证人民享有更加美好的生活。这个机制顺畅运行的前提是税收收入的有效充分筹集。
  (二)全球不平等正在影响税制改革动向
  第二次世界大战之后一直到20世纪70年代末,欧洲国家的不平等程度持续下降,其降低不平等程度的努力可以为我们提供借鉴。为什么欧洲国家的不平等程度在战争刚结束的几十年里出现下降?阿特金森(2016)认为,这主要是因为福利国家和转移支付扩张、工资比重上升、个人财富集中度下降、政府干预和集体谈判导致工资差距缩小。而关于20世纪80年代之后,不平等程度加大,他认为,这主要是因为福利国家缩减福利、工资比重下降、收入差距拉大、财富再分配停止。
  资本回报率持续超过劳动所得回报率,劳动收入占比持续下降,需要引起特别关注。面对全球不平等,对个人收入适用更高税率的呼吁一直不断,但这能否变为现实还取决于国际税收协调,取决于新的国际税收秩序能否形成并发挥作用。全球化让各国税制有了一定程度的趋同,各国税制相互影响的程度进一步加深。技术进步已经在改变全球化进程,近期不时出现的“逆全球化”在干扰全球化进程,但无法从根本上改变全球化趋势,国际税收竞争与协调将对各国税制的选择产生直接影响。
  针对收入不平等的现实,阿特金森(2016)主张建立更为累进的个人所得税税制,在征收劳动所得税时提供优惠,彻底改革遗产税,推动不动产税现代化(即英国的议会税),恢复年度财富税理念,以及推行全球征税。他认为,英国的最高个人所得税边际税率可以定为65%,这比当时的最高边际税率高出不少,但低于历史最高税率水平。他主张增加所得税、资本税和财富转移税,从而带来更多税收收入,为再分配提供资金。这些主张在一定程度上可以视为对最优税收理论的反转,但他主张对劳动所得税提供优惠,又不同于最优税收理论之前的传统税收理论。
  如果20世纪80年代之后不平等扩大的原因主要是福利国家缩减福利、工资比重下降、收入差距拉大、财富再分配停止,那么税收在改变这些问题上能起多大作用呢?福利国家减少福利,在一定程度上是治理“福利国家病”的需要,只要社会就更多的福利支出达成共识,那么有税收收入支持,这个目标不难实现。工资比重下降,在西方国家有工会谈判能力弱化的因素,对于它们来说,需要的是恢复工会的谈判能力。应对收入差距拉大,对劳动所得实行较为优惠的税收政策,显然有一定作用。其他各种收入再分配措施,也可以在一定程度上促进平等,但改变的程度多大,取决于政策力度。对年度财富征收财富税,可以减少不平等,但问题是该税对效率的损害,国家是否做好充分准备。
  不平等问题需要全球共同应对。对此,皮凯蒂在《21世纪资本论》中提出,理想的工具是全球累进资本税。还有的机构主张对财富课征全球税。皮凯蒂的主张有点“乌托邦”色彩,他也认识到这种主张对国际合作提出了极高要求。皮凯蒂对多个国家包括中国的不平等状况进行了研究,这些基于长时间段数据的分析,为应对方案的选择提供了选项。各国在应对税基侵蚀和利润转移(BEPS)上的合作,为重塑国际税收秩序提供了可能,但在没有全球政府的前提下,要开征任何类型的全球税确实都不容易。
  为了实现平等,一国可以采取的政策措施很多,但也必须考虑内外两方面的限制性因素,比如所得税、财富税、财产税改革对市场效率会有什么影响,又比如国内税制改革在国际税收竞争中是否会受到竞争对手的挑战。面对不平等,政府之外的社会力量也可以采取措施。税制改革应该考虑到这个因素,税收甚至只是促进平等的公共政策工具箱中的一种。
  (三)技术进步:对税制改革新动向的影响
  税收促平等作用的发挥基于特定的税制,不同税制促平等的作用不同。由于税制的实施受技术冲击较大,再加上国际税收竞争的加剧,一国税制改革首先要考虑吸引税源和税收收入的充分筹集问题,接着才是用税收收入来改善社会保障和公共服务,促进社会平等的问题。
  1.技术进步冲击传统税制
  技术进步让传统的征税原则越来越不可靠,并进而影响税制改革方案的选择。财产税起初是一个国家的重要税种,但后来演变为地方税。即使有了财产评估这件现代“外衣”,财产税对财产权利潜在的破坏倾向,依然决定了财产税的天生缺陷。在不同的社会发展阶段,财产的分布形式在发生变化,传统财产的价格在发生变化,同时一些新的财产形式出现,如数字资产。数字资产的增多,将让更多国家选择数字资产税,相应地,面向传统财产的财产税即使存在,收入的重要性也势必下降。
  2.从农业社会到工业社会的税制改革
  税种与税源有关。农业社会必然有农业税,即使是工业社会,由于也存在农业,人们往往也难以想象会取消农业税。2006年中国取消农业税之所以可行,主要是农业在经济中的地位下降,农业占国民经济的分量越来越小,即使不对农业课税,国家也可以筹集到足够多的经费来提供公共服务。从事农业生产的农民,往往是可支配收入较少的群体,不对农业课税,取消农业税,成为税收促进平等的途径。由此我们看到,这里税收促平等作用不是靠农业税制改革,而是靠取消农业税。
  在工业社会中,工业是税收的源泉。比如,汽车工业是现代工业的重要组成部分,在汽车社会中,汽车产业所提供的税收收入持续增加。但汽车数量增多会带来城市交通拥堵等问题,对此,汽车应该限购,还是限制使用?限制使用是通过限制汽车通行,还是通过提高通行成本实现?鼓励汽车消费,政府得到相应的税收收入,是饮鸩止渴,还是必然的选择?这一系列公共选择问题都值得我们深思。实际上,汽车所带来的社会问题,在很大程度上不是拥有汽车的问题,而是汽车的使用频率问题。从新能源汽车来看,其推广只是汽车能源利用的革新,而且这种革新尚未真正成功,很大程度上还是依靠政策支持。新能源汽车的使用,在缓解交通拥堵上并不比燃油汽车有优势。在技术不够先进的条件下,新能源汽车的故障率甚至更高,还可能带来更多拥堵。当然,拥堵问题可能会随着技术进步而得到解决,但那是人工智能化的汽车,无关汽车使用的能源。车辆购置税一定期限内的减免优惠刺激了汽车消费,对新能源汽车甚至免征车辆购置税,但一旦新能源汽车成为主流,这种状况肯定又得改变。
  工业社会运行离不开工业税收,汽车工业带来的公共选择问题只是一个缩影。工业社会带来了工业化和城市化,会造成个人收入差距拉大,平等的政策目标诉求愈加突出。工业社会要解决平等问题,重要的是实现税收收入,而这只能主要靠工业,没有税收收入,一个社会所需要的公共服务包括促进平等的目标就无从谈起。
  3.适应后工业社会发展需要的税制改革
  技术进步催生新经济,人类从农业社会迈入工业社会,又来到后工业社会。随着后工业社会的到来,工业与服务业以及全球化、数字经济等不断混合,在这样的大趋势下,主要适应工业社会需要的传统税制的实施难度越来越大,税收收入筹集遇到的挑战也越来越多。
  在后工业社会,税源流动不仅发生在国内,跨境流动也轻而易举。转让定价是企业行为,但可能损害一些国家的税收利益。税务部门和企业之间的关系,犹如猫鼠博弈,调整价格的技术含量越来越高。法国对谷歌、亚马逊、脸书等三十余家全球互联网企业直接征收数字税,既是无奈之举,也可能代表未来大趋势。法国的做法是出于财政平等,这种平等是税负分摊所要求的。据欧盟委员会统计,跨国数字企业在欧盟的平均税率为9.5%,而传统行业平均税率为23.2%。目前,数字经济所提供的税源已经大到任何一个大国都不可小看的地步。法国一直推动在欧盟层面征收这种税,但遭到丹麦、芬兰、爱尔兰、瑞典等公司税税率较低国家的反对。由此可见,新税制的推行需要面对国际税收竞争的阻力。
  适应后工业社会,特别是适应数字经济发展需要的新税制,首先要解决的问题是维护各国税收利益。只有这个目标实现之后,国家才有充足的税款来应对平等问题。新税制是在工业社会的传统税制边缘成长起来的,传统税制促平等的作用在相当大程度上还会继续发挥。新税制的征管不仅有技术难度,而且要不断地细分人们的行为,并不容易。彻底转换思路,实现税制结构的根本性变化,构建新税制的必要性已经凸显。朝前看,未来中国税制如何完善与构建,无疑需要更长远的考虑。一些传统上依靠的税源,变得越来越不牢靠。财富载体的变化,可能让房地产税(对自然人)即使开征也变得不那么重要,对地方也是如此。数字经济的蓬勃发展,必须要有相应的税制。已有的税制改革行动显然还很不够,作为经济发展的主流方向,数字经济税制在税制中的地位还远远未确立。
  面对来无影去无踪的税源,面对新经济,国家如何介入分配,税收如何促进平等又不损害效率,本来就是难题。如果只对既有的生产成果进行分配,只盯着眼前利益而不放眼长远,那么这很可能只是在切分“小蛋糕”。当思路转向做“大蛋糕”之后,让所有人来分享增长的红利,那么所有人得到的社会福利就会更多。这是艾哈德的《大众福利》一书所要表达的思想。社会福利不会是无源之水、无本之木,它必须来自人们的创造。如果没有充满效率的市场,那根本就不会有各种社会福利。税制改革如何兼顾平等和效率,需要顺应新经济发展的需要,需要在促进新的经济繁荣上找到新的均衡点。
  总之,税收的最基本功能是筹集财政收入,筹集国家用于公共服务的资金;在现代社会中,税收有促进宏观经济稳定的作用,有促进收入分配的作用,需要不断地在平等与效率之间进行权衡取舍;结合经济社会的发展,探索适应社会主义初级阶段中国所需要的可以处理好效率与平等关系的税制,正是当下税制改革的任务。
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