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加强自然人税收治理面临的困难和挑战

2020年07月27日来源：国际税收

　　（一）完善自然人税收法律方面

　　要加强自然人税收治理，须有完善的自然人税收法律制度和体系。一个健全的自然人税收法律体系通常包括个人所得税法、房地产税法和遗产税法，从而实现对个人取得收入、保有财产和继承财产的全环节覆盖。《个人所得税法》经2018年修订有较大完善，但强化税收调节的制度优化空间有限。我国将房地产税纳入立法规划，但目前尚未明确出台时间。遗产税目前还停留在理论研究阶段，短期内并无开征的规划。《税收征收管理法》修订草案关注度高，且具有加强自然人税收征管的导向，但目前尚未提交全国人大常委会审议。此外，我国虽注重自然人税收立法的公众参与，但受限于立法形成机制和公众专业能力，目前公众参与对税收立法的实际影响度较低。

　　（二）深化自然人税收征管协作方面

　　一方面，我国尚未建立完善的行政协助制度体系，有关自然人税收征管协助的规定除了体现在《税收征收管理法》中，还散落在《个人所得税法》等单行税法中。这些单行税法只有原则性规定，缺乏配套的操作程序和保障措施，因此存在部门间协助的主动性和积极性欠缺的情况。此外，由于各国（地区）在自然人税收利益上存在冲突和对立，加之自然人税收领域的特殊敏感性，导致全球合作打击自然人国际逃避税的步履艰难。大多数国家（地区）在签署《多边税收征管互助公约》的过程中，通常会对税款征收协助作出保留，削弱了该公约的强制力和约束力。

　　另一方面，虽然我国很多地方已初步建立了涉税信息共享机制，但由于不同部门涉税信息的口径各异，导致税务机关难以全面匹配使用第三方自然人涉税信息。我国通过《金融账户涉税信息自动交换多边主管当局间协议》获取的大量信息目前尚未得到全面有效利用，原因之一就在于相关信息与我国自然人纳税人识别号制度未形成有效对接，大量信息无法比对和识别。

　　（三）应对自然人税收争议方面

　　一是我国税务机关面临的自然人税收争议应对压力增大。自然人有更直接和强烈的“税痛感”，且争取涉税利益的意识和行动力强，容易和税务机关产生争议。以2018年为例，当年全国税务行政诉讼案件中，一审原告为自然人的案件数占比高达49%，远高于自然人税收收入额占全国税收收入总额的比例；且自然人提起税务行政诉讼的事由多样，涉及政府信息公开、举报争议、征税行为、税务处罚等16个方面。在全媒体时代，自然人税收争议案件易引发社会关注，进而产生各种社会舆情风险。

　　二是我国面临的国际税收争议应对压力增大。我国个人所得税采取属人和属地相结合的税收管辖权原则（即混合税收管辖权原则），虽然有利于强化对高收入（尤其是有境内外收入）自然人纳税人的税收调节，但易因各国（地区）在认定税收居民身份和收入来源地等方面的差异，引发国际税收争议。当前，数字经济迅猛发展，进一步加大了各国（地区）在认定税收居民身份和收入来源地等方面的分歧和差异。如果我国未来开征遗产税，也有可能面临同样的问题。

　　（四）财政运行和分税制方面

　　因个人所得税通常采取累进税率，虽具有自动稳定器功能，但受经济影响导致的税收收入波动幅度更大，呈现出较大的收入弹性特征。在经济增速降档或下行的情况下，自然人税收比重较高的税制结构会有明显的财政收入抑制现象。要强化自然人税收调节，就要提高自然人税收比重，所以有可能加大我国税收收入波动幅度，从而影响财政收入的稳定性。

　　笔者认为，从强化税收调节的理论和实践来看，个人所得税更适合作为中央税。随着我国自然人税收的制度完善及其比重提高，个人所得税具备由共享税转变为中央税的可能性。房地产税立法无疑将推动地方税体系建设，从而对地方税收收入产生重大影响。如果我国未来开征遗产税，也将面临着收入在中央和地方间选择或划分的问题。