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李旭红:“双循环”发展格局下 财税政策应相机抉择

2020年08月07日 来源: 第一财经

  为应对当前经济形势的不稳定性及不确定性,我国确立了加快形成以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互促进的新发展格局,并强调财政政策要更加积极有为、注重实效。因此,“双循环”发展新格局下我国的财税政策应该积极发挥作用以促进中国经济行稳致远。

  “内循环”经济财税政策应该如何着力?

  “内循环”这一概念的提出与当前国际经济形势的发展密切相关,由于受新冠肺炎疫情的影响,全球产业链断裂,世界经济呈现衰退的趋势,从而导致外部需求减少。在这样的背景下,我国经济的持续发展应大力促进内需,加快形成以国内大循环为主体。

  财税政策促进“内循环”发展首先需要辨析我国“内循环”的优势,尽可能扬长避短,发展支柱产业及主体市场的优势,同时还应该补短板,发挥“木桶效应”,全面提升我国经济发展的均衡水平。因此,应结合我国的就业、产业、地区的特点,发挥我国“内循环”的优势并尽可能运用财税政策有效激励及引导。

  从就业的角度看,我国依然具有显著的劳动力竞争优势,长期以来我国的人口红利为促进中国的消费市场发展发挥了积极的作用,同时,高质量低成本的劳动力供给一直是我国经济快速发展的决定性因素之一,也是吸引国际资本投资的关键。虽然,在供给侧结构性改革的背景下,我国的劳动力逐渐向人力资本转化,同时,也面临着由于产业结构升级劳动力隐性失业等状况,但无论从消费还是供给的角度来看,我国人口的规模及人力资本的储备都是发展的重要优势。因此,在“内循环”发展中,我国财税政策应该继续发挥促进就业的积极作用。这既是当前“六保”及“六稳”的必然选择,对于社会的稳定也是至关重要。同时,从更长远的角度看,我国只有发挥要素的优势,才能在经济增长中产生更大的效应及价值增加,而劳动力及人力资本对于我国经济增长而言是重要的动力及潜力。

  具体而言,财税政策可以从以下几个方面着手促进就业。

  首先,对于中小企业及民营企业而言,劳动力密集型的行业较多,通过降低雇主劳动力成本的方式可以获得更大的就业激励,为劳动力提供更多的就业机会。而雇主劳动力最显著的成本除了工资之外就是社会保险支出,因此,应该继续贯彻社会保险的各项改革工作,尽快实现全国统筹,避免劳动力迁移产生障碍,从而均衡各地的劳动力成本。同时,加强社会保险缴费管理,通过依法缴纳并扩大覆盖面从而为降低缴费率创造空间。此外,可以根据企业的规模及劳动力的密集程度出台差异化的政策,精准施策,对于劳动力密集型行业给予更大的扶持,从而促进就业。

  其次,从雇员的角度来看,降低个人所得税的负担具有激励作用。我国从2019年全面实施新的个人所得税法以来,大幅降低中低收入人群的税负,发挥了对于劳动参与的积极鼓励作用,同时,也通过进一步的法制化及有效征管,使自然人更为公平纳税,减少税收流失及漏税行为。但是,随着产业结构的多样化,有许多新型的就业方式出现,如何能够实现对于新兴行业从业的征税,同时,又不会抑制劳动供给的积极性,减少闲暇替代劳动,尤其是年轻人新的就业观及新的就业方式及自雇行为的增加,都需要我国的个人所得税法增加弹性。

  再次,发挥我国人力资本的优势,还需要考虑对于高端人才的财税政策激励。虽然从公平的角度去看,劳动力的税负应该是均等的,但是,新经济学的理论指出,人力资本投入具有更高的经济贡献,因此,财税激励政策应该统筹考虑相应的人力资本税收优惠。

  从产业的角度看,近年来我国供给侧结构性改革的深入推进已经达成了更多的共识,例如,未来在“内循环”中我国应该大力发挥制造业、高科技型产业的优势。同时,也不应忽略服务业的优势。笔者及研究团队近年来对于一些区域经济的调研及数量分析发现,服务业的经济带动作用突出,无论是现代服务业还是生活服务业均具有强劲的发展潜力。受疫情影响,许多地方的服务业受到了较大冲击,其直接反映出经济的快速下滑。因此,服务业在我国的“内循环”中作用是不可忽略的,同时,服务业对就业有更好的吸纳能力,有利于环境友好发展,具有经济附加值高等多项优势。

  具体而言,“内循环”的产业政策导向可以从以下这几个方面发挥财税政策的激励作用。

  第一,增值税政策依然应发挥主导作用,虽然,增值税具有典型的中性原则,但是根据近年来世界各国的增值税发展趋势,许多国家出于政策目标均实施了一定的差异税率,所以,在政策的选择上,我们不能一味地仅强调“中性”而忽略税制弹性的特点。当然,我国在“内循环”产业导向中并不一定要对于增值税设置过多的差异,通过普惠式的减税同样可以发挥积极的产业鼓励作用。因为,产业的链条是相互关联的,尤其是应对疫情的冲击迫切的任务是复工复产,下降经营环节的税收负担显然有利于产业复苏及发展。

  第二,在所得税上可以尝试采用差异化的政策,例如继续发挥高新技术企业的优惠税率等。但是,需要关注到,在新一轮的世界减税浪潮中,尤其是2020年世界各国出台大量的对冲财政政策中,我国的标准企业所得税税率已无显著的税制竞争力,尤其是在降低直接税比重的改革中,企业所得税可以根据“内循环”产业导向性作适当的差异政策设计。

  第三,必须认识到,受疫情的影响一些中小企业依然困难重重,所以延期纳税及适当减免政策也是“内循环”经济激励中需要考虑的问题。

  关于“内循环”的地区导向激励,主要应该观察到我国区域经济的差异仍然存在,所以,“内循环”的区域优势仍然在沿海地区、东南部区域以及大城市经济圈。显然,要发挥“内循环”的区域经济优势,这些区域仍然是需要重点支持的,关系到经济发展的增量。但是,从财税政策的角度去看,这些区域经济实力雄厚,地方财政实力也较为扎实,给予其减税政策并不能够产生雪中送炭的作用,只能是锦上添花,激励作用不一定十分显著。但是,发达地区也需要经济的可持续发展及提升。因此,从激励的角度去看,可以探索地方财政与事权之间的匹配性问题,通过法治的手段适当下放一部分的合理税权,调动地方的积极性,既健全了地方财政收入,也有助于降低财政风险。而欠发达地区,尤其是贫困地区、民族地区、边远地区,则应该通过加大转移支付力度,并给予更大力度的税收优惠政策,大力支持其发展,使其成为“内循环”的经济增量。

  “外循环”财税政策应该如何发挥引导?

  “内循环”的同时,还应该关注“外循环”。虽然,我国的外向型经济受到疫情的较大冲击,但是我国改革开放的战略是不变的,通过大力促进高水平的开放,寻求“外循环”更好的平衡点及共赢点,以促进我国经济发展以及世界的合作共赢。

  从财税的角度去看“外循环”可以包含两个维度。一个维度是立足于本国的对外开放。目前我国最重要的战略部署是18个自贸区(港),遍布全国的不同区域,并且每一个自贸区(港)都有相应的优势产业定位及外部经济关联重点,是在内引外联方面重要的支撑,也是带动我国现代化产业集群及区域经济协同发展的重要支点。

  目前,对比18个自贸区(港)的税收优惠政策,海南自由贸易港的政策是最为优惠及吸引投资者的,包括“零关税”、15%低税率的企业所得税、最高15%税负的个人所得税以及兼并多个流转税税种创造性地设置销售税等。海南自贸港的税收方案公布之后受到了业界的高度关注,并带来了海南投资热情的显著提升。

  海南自贸港的案例可以非常明晰地告诉我们,开放是人类社会共赢的必由之路,无可逆转,市场投资的关注及信心是最重要的证明。但是,同时也应该关注到,即使我国18个自贸区(港)在“外循环”中所发挥的功能举足轻重,但是,除了海南自贸港之外,其他17个自由贸易试验区的税收优惠政策是十分有限的,缺乏全国统一的政策,主要以地方财政补贴为主。

  诚然,自贸区主要的功能在于贸易便利、制度创新,但改革开放40年的成就告诉我们,差异化的发展道路使我国获得了更多的机会及快速增长。因此,不能够仅仅因为避免成为税收洼地而局限我国“外循环”发展中税收政策所能发挥的积极效应,应该通过给予相对统一的税收优惠政策,进一步发挥自贸区(港)在“外循环”中的带动作用。

  另一个维度是基于多边合作角度的开放。“外循环”应该继续发挥我国参与世界多边合作的作用。多边税收合作关系包括包容性增长框架、“一带一路”税收合作等等。近期,国际经济形势发展的不确定性增加,一些国家单边行为产生,使有些人对于税收多边合作的前景产生怀疑及担忧。其实,开放经济的本质是商品、资本、劳动力及数据的自由流动,但是,流动仅是形式,目的在于带来经济更大的回报及社会福祉的增进。所以,要素流动的速度及覆盖面或许短期内会受一些外部环境因素的制约有所减缓,但是,总体而言,趋势是无法避免的。

  纵观全球500强企业,清晰可见,其获得利润的基础不会仅限于一个国家。当世界上有越来越多的市场主体在国际分工中获得了比较优势及利润,则由利润在全球分配中所产生的世界各国税收利益的分配与协调便产生了。所以,积极参与国际税收合作,增强我国的话语权,并从国际税收分配新规则中去寻求我国“外循环”经济发展更好的空间及环境应该也是下一步需要关注的重点。

  总而言之,财税政策需要对特定经济社会形势作出相机抉择。当前“双循环”已经成为发展的新格局,因此,财税政策也应该围绕着“双循环”去调整,并有所侧重,争取发挥更为积极的作用。

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