根据著名医学杂志《柳叶刀》的报道，中国平均肥胖率达到12%，肥胖人群近9000万，肥胖人口数量居世界前列。《中国心血管病报告2018》推算的数据显示，我国心血管病人数约为2.9亿，糖尿病人数超过9700万。我国香港地区肥胖学会在2018年就曾做过调研，香港地区有近50万名糖胖症病人，其出现心血管疾病或中风等并发症机会较正常体重的病人多出2至3倍。越来越多的证据表明，过量的糖摄入不仅会导致肥胖，同时也是糖尿病、心血管等疾病的重要元凶。我们需要对国内日渐凸显、与不健康的生活习惯息息相关的慢性疾病加以足够的重视，倡导健康的生活方式，提升国民的健康水平。2016年10月，世界卫生组织（WHO）指出，对含糖饮料征税有望大幅降低含糖饮料消费，呼吁各国开始对含糖饮料征税，以对抗全球肥胖症大流行。此前，包括英国、墨西哥、南非在内的40个国家和美国的7个城市，已对以软饮料为代表的含糖食品征税。本文对含糖饮料征税进行了初步经济学分析，进而梳理数个具有代表性的国家对含糖饮料征税的经验，以期为我国消费税制度改革和完善提供有益的借鉴。
含糖饮料税，是指对含糖饮料（Sugar-Sweetened Beverages，SSB），包括苏打水、运动饮料、能量饮料、果汁饮料、混合榨汁饮料、甜茶和其他含糖饮料开征的消费税或者销售税。包括英国、法国、墨西哥、南非、印度、匈牙利等在内的众多国家对含糖饮料征收消费税。最近一个对含糖饮料征税的国家是阿联酋，该国政府宣布从2020年1月起对含糖饮料和电子烟设备征收消费税，旨在减少国民对有害健康商品的消费。征收销售税的国家比较少，如美国对苏打汽水这类含糖饮料，在零售环节针对零售额征收销售税，虽然零售业者是纳税人，但因美国税法规定，零售业者可以在商品售价之外标明应纳税额作为商品的卖价，因此实际税负的承担者仍然是消费者。马来西亚为了应对本国国民人工糖摄入量过高带来的公共健康风险，在2018年恢复实施了由销售税和服务税组成的销售与服务税（Sales & Service Tax，SST），并从2019年开始对含糖汽水征税，也是目前为数不多对含糖饮料征收销售税的国家。 税收作为公共卫生领域的重要政策调控手段之一，其目的是减少具有负外部性产品的消费。亚当·斯密在其著作《国富论》中就曾表示，应该对烟草、朗姆酒和糖征税，因为它们都不是生活必需品。一般来说，对于含糖饮料征税的逻辑大致有三个方面：一是提高价格，以减少含糖饮料的消费，并对人们的健康产生积极影响；二是政府可以筹集用于国民健康相关方面的财政收入；三是向消费者发出明显的信号，以重塑和改变社会规范，同时向饮料生产商发出政策信号，鼓励其重新研发新的低糖饮料产品。 以财政收入和健康为主要目的而对烟草征税，这已被大部分国家的民众所接受，但为了对抗肥胖而对不健康食品或含糖饮料征税，却出现了比较大的意见分歧。含糖饮料税的制度设计初衷是，利用税收纠正负外部性，但对于各国不同的利益相关者而言，却因为消费偏好和利益立场的原因而有着泾渭分明甚至截然相反的态度。第一类人群支持征收含糖饮料税，对于他们来说，含糖饮料的消费并不是生活必需品，而只是生活中的调剂品，征收含糖饮料税有利于其形成健康生活理念，将消费的偏好转向税率较低的健康饮料上，客观上纠正了人造糖分造成的负外部性。第二类人群对含糖饮料的消费有较大的依赖和偏好，征收含糖饮料税只会促使其将消费转向热量更高的蛋糕、巧克力等价格更低的产品，最终的演化结果是肥胖问题不仅得不到解决，反而还会引发其他疾病，违背了政府从此促进公共卫生健康的初衷。对于利益关联机构而言，对含糖饮料税的征收也持不同意见和态度。第一，征收含糖饮料税在一定程度上会抑制消费者对含糖饮料的需求，对于盈利性的医疗机构和康养中心而言，这有可能间接导致其收入减少，盈利降低。第二，征收含糖饮料税一方面会使市场需求减少，可能导致糖相关制品生产厂商短时间内销售收益下降，促使部分企业投入资金用于广告和市场宣传，增加成本；另一方面可能使占有较大市场份额的行业龙头企业被迫进行战略调整，其余企业也会顺势而为，企业在经历阵痛后将会进行设备革新、技术升级，生产出符合新的消费心理和政策要求的健康饮料产品，对行业的长远发展起到积极作用。第三，通过征收含糖饮料税，政府财政收入得以增加，一方面可用于完善和国民健康相关的公共设施，另一方面可用于补贴由此可能发生的企业亏损或者劳动者失业情况。 综上所述，征收含糖饮料税会对市场格局和政府公共政策产生一定影响。 美国是含糖饮料消费大国。据《新英格兰医学期刊》（NEJM）研究预测，到2030年，有近1/2的美国成年人将患肥胖症(具体数值为48.9%)。在美国，大部分含糖饮料税都归地方政府所用，从收入规模看，仅含糖“苏打饮料税”的年收入规模就大约有701亿美元，为地方政府筹集了一笔可观的财政收入。目前，全美已有33个州颁布了征收含糖饮料税的法律，加利福尼亚州的伯克利市于2014年11月成为美国第一个对含糖饮料征税的城市。自2015年起，伯克利市对包括苏打水在内的含糖饮料正式征收每盎司1美分的税（1美制液体盎司=29.57毫升）。加州大学伯克利分校（UC Berkeley）报告指出，伯克利市含糖饮料消费量在三年内下降52%，而水的消费量增加29%。宾夕法尼亚州的费城在2017年也开始对含糖饮料征税，每盎司征收1.5美分。征税后，费城与周边城镇的含糖饮料消费量一年内下降了38%。 含糖饮料税虽然带来了可观的财政收入，但从实施的效果来看，征税前后，美国的肥胖率和减重比率并没有太显著的变化。含糖饮料税为何没有对美国人的健康改善产生积极作用？结合相关数据分析和报道，笔者认为，征税地区含糖饮料消费量减少的同时，果汁饮料和全脂牛奶的消费量显著增加，虽然不能完全说明其他饮品与含糖饮料之间有必然的替代关系，但侧面佐证了消费者从饮料中摄取的总能量并未降低太多，这或许也是肥胖率等健康问题没有得到有效抑制的原因之一。 美国学者正在研究按照含糖量的不同实施分级征税，并提出了“SSB分级税收”估算。具体做法是：根据含糖量大小，将税率分为三个不同等级。对于含糖量大于20克每8盎司的含糖饮料按第三级征税，税率为每盎司2美分；对于含糖量大于5克但小于20克每8盎司的含糖饮料按第二级征税，税率为每盎司1美分；含糖量低于5克每8盎司的含糖饮料免于征税。研究预计，每年将增加182亿美元的税收收入，这与按照每盎司1.5美分的固定税率征收所获得的180亿美元税收收入大致相近，但采用“SSB分级税收”带来的政策效果是，消费者从最高税阶转移到下一个税阶时，含糖饮料消费量降低20%~38%。 墨西哥不仅是拉丁美洲含糖软饮料消费量最高的国家之一，也是全球超重、肥胖率最严重的国家之一，72%的成年人、36%的青少年和33%的学龄儿童都存在超重和肥胖症，肥胖儿童数量超过500万人，罹患糖尿病的儿童比例高达9.2%。墨西哥的含糖饮料税在实施过程中，有多方力量协同参与进行。墨西哥卫生部是含糖饮料税制定的主导者，同时社会组织起到了积极的助推作用。超过20个社会组织构成的“墨西哥健康营养联盟”开展了一系列公益广告活动，公开反对含糖饮料的过量摄入。墨西哥食品行业成立的“健康生活联盟”倡导食物的每日推荐摄入量，强调摄入能量需要保持平衡。学术机构在控制肥胖和慢性病的理论研究中也起到了推动作用。 在多方努力下，墨西哥于2014年1月正式开征含糖饮料税，对1升含糖饮料征税1墨西哥比索（约合0.35元人民币），征税范围主要集中在苏打水、运动饮料、能量饮料、果汁饮料、混合榨汁饮料和甜茶等含人造糖分饮料，但不涵盖含有人造甜味剂的饮料和纯果汁。征收含糖饮料税之后，含糖饮料消费量呈现下降趋势。征税后两年内，含糖饮料的消费分别下降了5.5%和9.7%，两年内家庭购买含糖饮料的数量平均下降了7.6%，未征税饮料消费量两年内平均上升2.1%。在不同收入水平的家庭中，低收入家庭的含糖饮料消费量下降最为明显，含糖饮料消费量两年内平均下降了11.7%。 智利也是饮料消费大国，其对含糖饮料征税的历史由来已久。早在1979年智利政府对酒精和非酒精饮料征收从价税，对任何人造香料、甜味剂、饮料浓缩物和即饮型工业化饮料所征税率为15%，1985年税率调整为13%。2014年10月1日智利政府修改了之前的含糖饮料税收制度，建立了分级税率制度。对于含糖量每100毫升大于6.25克的含糖饮料（如苏打水、工业化果汁饮料），税率从13%增加到18%；对于含糖量每100毫升少于6.25克的含糖饮料（包括加糖的粉状和浓缩饮料以及含有人造甜味剂等），税率降低至10%；其他饮料如纯牛奶和调味的加甜牛奶饮料、纯果汁和无味水等仍不征税。 据智利大学的一项新研究显示，税制改革前后，智利普通家庭含糖饮料的人均月消费量从3.5升降低到2.7升，减少了766毫升（数据未包含在餐厅的饮料消费）。若按照民众生活水平来划分，生活水平较高的人群含糖饮料消费量减少了31.3%，而生活水平较低的人只减少了12.1%。在税制改革的同时，智利政府还采用了“黑色标签”制度，即对含糖量高的饮料贴上黑色标签以作消费警示，很多公司为了避免被贴上“黑色标签”而不得不降低了含糖量，比如可口可乐公司就表示，到2020年半数产品将为低糖或无糖产品。 英国在国民体重超重及糖尿病等健康方面的问题由来已久。2014年9月，英国营养科学咨询委员会（SACN）提出了以“碳水化合物与健康”为主题的报告草案并向公众公开，此举开启了英国的含糖饮料税时代。2018年4月，英国政府正式对软饮料行业征税（SDIL）。在征税后的两年内，含糖饮料的糖含量降低了11%，热量降低了6%。英国实施的是三级软饮料行业税，对含糖饮料中含糖量未超过5克每100毫升的免征含糖饮料税；超过5克每100毫升的，每升征税18便士(约合25美分)；超过8克每100毫升的，每升征税24便士(约合34美分)。2018年，英国的含糖饮料税收入为1.54亿英镑。 笔者认为，通过对含糖饮料征税，英国政府和社会达成了至少三个目标。一是减少了英国消费者对游离糖的过度消耗，进一步避免由此导致的非传染性疾病的上升；二是有了可观的财政收入，可以用于国民健康项目；三是政府给了企业一定的缓冲期，让其做好产品升级准备，约一半以上饮料制造商都做出了积极回应。通过更改配方，生产出了不失风味且含糖量降至征税标准以下的健康饮料。
（五）法国
据法国国民保健和医学研究所（L' INSERM）与疾病保险机构于2016年公布的一项流行病调查报告显示，在30岁至69岁的法国人当中，将近一半的人体重超重。在这个年龄档中，15%以上的人肥胖。2010年，法国国内呼吁向含糖软饮料征税，2011年8月政府提出征税草案，并于2012年1月1日正式实施，对添加糖和人工甜味剂的饮料等不健康产品征收消费税。征税产品范围主要包括糖水、苏打水和果汁；而对于那些只是为改善国民营养不良状况的高蛋白食物、婴幼儿奶粉和特定食品则免予征税。法国采用的是定额税率，向可口可乐、芬达、百事可乐等含糖饮料公司加收1%的税，也就是每瓶可乐加收2欧元，但不对零热量饮料加税。虽然消费者对这些含糖饮料的消费量相对减少，但加税为法国政府每年带来了3.7亿欧元的可观收入。此外，对含糖饮料等不健康产品征收消费税，不以是否付款为标准，而是以货物是否交付来判断纳税义务是否发生。笔者认为，这体现了“实质大于形式”的原则。2015年法国含糖饮料消费税的征税标准为每百升7.5欧元，但对于本国主要面向出口的糖制品企业则有税收优惠政策。法国公司向欧盟以及与欧盟有协议的第三国出口含糖饮料，可以免税；法国公司从欧盟及与欧盟有协议的第三国进口含糖饮料，且进口目的是再出口给上述地区，也可免税，但纳税人需要出具相关证明书。 法国的含糖饮料税收入一般被用于国民医疗保险计划中，专项用于社会保障支出，尤其是补贴农民的社会保障和其他福利，在一定程度上缓解了法国公共卫生政策的资金缺乏问题。 1958年《中华人民共和国工商统一税条例（草案）》规定，对糖类制品，包括机制糖、土制糖、饴糖和糖精分别征收44%、39%、27%和44%的税收。当时中国税收体系还没有区分增值税和消费税，而是将货物税、商品流通税、营业税和印花税合并成工商统一税，笔者将当年《工商统一税税目税率表》加权平均，计算得出当年所有产品的工商统一税税率平均值为18.49%。显然，对糖类商品征税的税率要远高出其他商品。1994年税制改革中，我国设立了消费税，其在筹集财政收入，引导生产、销售和消费，保护资源环境和调节收入分配等方面发挥了重要作用。我国的消费税属于特种消费税，是在增值税普遍征收的基础上选择部分消费品进行征收，其基本特征是“寓禁于征，引导消费”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。2019年12月，财政部、国家税务总局发布的《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》也正在加快推进消费税改革进程。总体上看，目前消费税扩大征收范围仍然面临多方面的约束，消费税立法后仍须进一步考量经济社会发展以及调控目标的要求，合理选择调控力度不足、属于最终消费品且具备征管可行性的相关消费品或消费行为，在条件成熟时将其纳入征收范围。如前文所述，对含糖饮料征税是为了预防疾病、促进公共卫生和国民健康，虽然含糖饮料目前并未进入应税税目中，但可以作为我国未来消费税扩大征收范围的可选项。根据国外对含糖饮料征税的相关方法与政策效果，笔者建议，我国未来如果对含糖饮料征税，可以从以下几个方面考量： 第一，营造良好的社会文化氛围，进行科学、健康的消费引导。要在全社会进行健康教育，提高国民对食品营养质量的认知，尤其要让青少年和儿童了解，含糖饮料的营养价值低、热量高，过度摄入将带来健康问题。要进行正确的舆论引导和税收知识宣传，提高税收遵从度。可借鉴国际经验，对含糖饮料使用不同颜色的标签、包装或文字进行标识，引导消费者根据不同的含糖量摄入量来选择商品。 第二，以销售额或销售数量作为计税依据。世界各国开征含糖饮料税，效果大相径庭。丹麦以物质含量来作为计税依据，丹麦政府在2011年规定，如果消费者购买饱和脂肪含量超过2.3%的食品，需按照每千克16丹麦克朗缴税。这要求生产商和零售商计算产品本身所含及生产过程所用的饱和脂肪，可操作性比较差，征税成本高达每年2800万美元。加之一直未赢得国民的广泛认同，最终丹麦在2013年终止了该税。因此，建议以销售额或者销售数量作为计税依据，这样不仅具有较强的可操作性，还可以降低征纳和监管成本，更有利于税收政策的顺利推行。 第三，优化税率形式和征税方式。对于含糖饮料，宜采用定额税率与累进税率相结合的税率形式，根据糖分含量的不同制定阶梯型税率，引导消费者根据自身的消费需求进行理性选择，以达到降低糖分摄入的政策初衷，避免与扩大居民消费、提高人民物质文化生活水平的本意相违背。目前，在生产和消费环节征税，可以同时采取“税价联动”，调税与调价并举，将税收目标传导至零售端。与此同时，积极探索含糖饮料征税环节的后移，可以通过与超市、批发零售兼直营店、食堂、酒店、便利店等场所的ERP系统或税控系统进行对接，加快推进相关系统配套建设。此外，考虑到我国电子商务和物流业非常发达，在征税方式上宜全国统一实施，以达到防控税收执法风险和堵塞税收漏洞的目标。 第四，含糖饮料税的收入宜以“专款专用”为原则，主要用于国民健康相关的公共卫生需要。我国居民含糖饮料的消费还处在上升期，但尚未形成消费的固有模式，与国外相比仍处于比较低的水平。但企业提高饮料甜度、增加销量的逐利动机，无法通过行业自律实现，改变公众的消费行为则需要漫长的时间和巨大的社会成本，通过税收政策来影响消费者选择和购买的行为是一个可行的办法。但征税不是为了纯粹获取财政收入，而主要是确保国民转向更健康的食品和饮料，获取健康“红利”。建议政府在征收含糖饮料税的同时，将税收收入专款专用，投入到与“健康中国战略”等相关的公共卫生需要，用来支持营养健康产业发展，优化营养健康服务体系，改善国民营养健康状况。
