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王钰:部分国家房地产税开征背景、目的与征收效果分析

2020年10月09日 来源: 国际税收

  一、引言与文献综述 

  2020年5月,中共中央、国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,其中提到要稳妥推进房地产税立法。学术界对我国未来的房地产税税制设计方案等问题进行了大量研究,一般将房地产税作为筹集地方政府财政收入、提高土地使用效率以及调节收入分配的重要手段。本文所研究的房地产税不同于我国现行税法中的房产税,而是指对房地产持有环节所征收的税。
  很多学者非常关注房地产税开征所可能引发的问题,从多个角度对我国房地产税的开征基础、可能产生的效果以及社会影响等多个方面进行了研究。如在房地产税的开征方面,贾康和李婕(2014)认为对于房地产税的改革方向应当充分肯定,因为它有利于应对中国税制中直接税比重过低,地方税体系不成型,国民经济中房地产调控需体现治本水准,需有效抑制收入分配差距扩大,税制改革应推进法治化、民主化制度建设这五个突出问题,将产生不可忽视的正面效应。蒋震和高培勇(2014)认为应该从社会矛盾最小化、稳定税负原则、调控房地产市场、兼顾不同类型房产、转变社会管理方式、增值共享等角度推进房地产税的建设。在房地产税健全地方税体系方面,蔡潇(2017)指出从其他国家或地区土地管理经验的研究来看,土地价值捕捉是实现土地财政“开源”的重要途径,其中,保有环节的房地产税收是多数国家获取土地收益的主要方式,可以成为地方财政的主体税种。在控制房价方面,刘金东和陶然(2019)认为房地产税推行之初,将会带来存量房供给的一次性释放,短期内供需失衡将造成房价回调。然而,随着地方政府对房地产的财政依赖程度的进一步加强,反而会在长期推高房价水平。在调节收入分配方面,张平和侯一麟(2016)通过税负分布和再分配效应测算显示,房地产税调节财富差距的效应明显,高收入家庭承担总税负一半以上。
  本文在现有研究的基础上借鉴发达国家经验,整理总结部分发达国家房地产税开征的背景、目的和取得的效果,指出中国房地产税开征时应注意的问题,并提出相应的政策建议。

  二、房地产税的起源 

  通过研究德国、法国等国家历史上开征房地产税时的背景及目的,可以发现,很多发达国家的房地产税是由封建社会的其他税种所演变而来或者由殖民者所引进,还有很多国家是为了筹集财政收入或调控房价、提高土地使用效率而引进房地产税。
  (一)起源于封建社会或殖民社会
  英国、法国、俄罗斯的房地产税是由封建社会的其他税种演变而来的,而新加坡的房地产税则是由殖民者所引进。英国房地产税的前身是“炉灶税”,17世纪中后期,英国通过了征收“炉灶税”的决议,即以一户所拥有的炉灶数量作为征税对象,并于1662年正式开征这一税种。与英国非常相似、但略有区别的是法国,法国房地产税的前身是“门窗税”。俄罗斯房地产税的征收历史较长,早在基辅罗斯时期即开始征收土地税,并延续至莫斯科公国时期。在彼得一世时期,土地税被人头税所取代,并一直持续到19世纪下半叶。1853年再次征收土地税,且税收收入属于地方财政。1991年苏联解体,俄罗斯作为独立国家正式开征房地产税。新加坡的房地产税是新加坡财产税的重要组成部分,而新加坡的财产税与英国财产税一脉相承,甚至可以说英国地方财产税是新加坡现行财产税制的起源,这是因为新加坡的财产税制是在英国1601年《贫困救济法案》(Poor Relief Act)中开征的地方财产税的基础上进行修改而形成的。
  (二)为筹集财政收入而设立
  历史上很多国家为筹集财政收入而开征房地产税,其中既有部分国家是在战争时期遇到巨大财政困难而开征房地产税,如德国、美国、英国、法国;也有部分国家是在和平时期为筹集财政收入而开征房地产税,如意大利。
  德国、英国与法国均是在战争时期政府面临巨大财政困难的背景下开征房地产税。其中,德国于1891年正式实施基于收入的房地产税税收计划,当时德国战争频仍,庞大的军费开支使政府不堪重负,房地产税应运而生。再比如,英国房地产税的前身“炉灶税”就是在英荷战争期间为筹集财政收入所引进的,用于支付英荷战争的巨额开支以及增加英国王室的收入。法国大革命期间,政局混乱不堪。为了弥补巨大的财政赤字,1798年法国政府设立了“门窗税”,期望改善当时恶劣的财政状况。美国房地产税的快速推开与改革同样是源于战争时期对财政收入的需要,独立战争期间的美国为了筹集战争物资,不得不进一步强化房地产税。
  意大利则是由于地方政府在财政方面的巨大困难而开征的房地产税。意大利在20世纪70年代的逆分税制改革造成地方财政收支严重不匹配,导致地方政府过度依赖转移支付。20世纪90年代初,意大利经济不振,其货币里拉也遭受投机性冲击,使得意大利退出欧洲货币体系。这些因素都引发了有关地方自治及财政分权问题的社会大讨论,在这一背景下,意大利政府设立了地方性税收——房地产税。
  (三)为调控房价或提高土地使用效率而设立
  土地是重要的生产要素,随着经济不断发展,很多国家的房地产市场都出现过房价暴涨的现象,各国往往会采取各种措施来控制房价,部分国家将房地产税作为调控房价、提高土地使用效率的重要手段。其中,比较典型的有日本、韩国、澳大利亚等。
  从1975年起,韩国地价飞速上涨,居高不下。由于土地资源极其稀缺且高度集中,1978年和1988年韩国出台了调控房地产的转让所得税和综合土地税政策。韩国对于囤积地皮与高价房产买卖会征收较重的税收,但是对于普通房产的买卖环节并未征收重税,这样不仅能够加速房产的流转效率,而且不会影响开发商的投资。与韩国类似,第二次世界大战后的日本人口、企业数量激增。伴随着日本经济的快速发展,土地交易增加、地价持续上升,日本开始对土地的转让环节进行课税,将税收制度灵活运用到土地管理政策中。最初是为了抑制大量的投机性土地交易,延续到后来的泡沫经济阶段,政策目的变为抑制房价上涨,调控市场经济。
  澳大利亚征收房地产税的重要目标之一是促进土地的有效使用。自1884年南澳大利亚州开征房地产税起,澳大利亚各州陆续开始征收房地产税。但直到1910年之前,房地产税只在州一级政府征收,且各州税率不一。土地作为一种财富的象征被各大家族所占有,大片土地闲置,不仅未能实现最优配置,而且影响了地区间的交流融合,不利于全国统一市场的建立。1910年澳大利亚建立了房地产税制度,旨在迫使地主使用土地或者出售废置不用的土地,改善大批土地利用不足的状况。
  三、房地产税的征收效果
  从国际上看,各国开征房地产税往往是为了达到以下三个效果:一是筹集财政收入;二是调控房价或者提高土地使用效率;三是调节收入分配。
  (一)筹集财政收入方面
  在房地产税归属方面,很多国家将房地产税纳入地方税主体税种。从历史经验来看,房地产税已经成为很多国家地方政府的重要收入来源,有助于稳定地方政府的财政收入,有利于提高地方政府的财政自有支持率。其中,比较典型的国家有美国、德国、意大利等。
  美国房地产税征收之初,主要利用房地产税收入补贴地方政府财政收入的不足。20世纪70年代之后,美国房地产税重心不断下移,房地产税收入占州政府的财政收入比重不断下降,占州以下政府的财政收入比重逐渐提高,成为美国州以下政府的重要收入来源,有助于稳定州以下政府的财政收入。房地产税是德国市镇财政收入的重要来源,房地产税收益分配权归属于地方,是德国税收体系的重要组成部分,为市镇政府的有效治理提供财力支撑。
  意大利的房地产税也同样起到了缓解地方政府财政压力的作用。在意大利,缴纳住宅性房地产税较为普遍,不过由于逃税、土地世袭等问题,其房地产税收入占GDP的比重远小于其他欧盟成员国。
  俄罗斯房地产税的征收为地方政府提供了可自主支配的税收收入,有助于解决地方财政问题,推动了财政分权化进程。房地产税赋予了地方政府独立于中央政府的财政自治权和管理权,有利于调动地方政府征税理财的积极性。房地产税作为地方政府优良的税收选择,成为财政分权背景下俄罗斯财税改革的一个重要方面。
  (二)调控房价与提高土地使用效率方面
  当前,各国房地产税制度在纳税主体、课税对象、税率水平、减免条款等方面,因历史发展、政治体制和土地制度等不同而各具特色,因而在调控房价与提高土地使用效率方面发挥着不同的作用。
  从各国调控房价的实践来看,在日本房地产市场泡沫破灭之前,日本政府综合运用固定资产税、城市规划税等税种进行调控,由于各个税种所起的作用不同,因此,对于日本房地产税对房价的平抑效果,社会各界意见不一。与日本情况相似,韩国在1990年开征房地产税之后,其房屋购买价格指数同比增幅在1992年由正转负,即从短期来看,房地产税产生了积极的效果。但是从长期来看,并没有足够的证据表明房地产税的征收有效遏制房地产泡沫和囤积的产生,韩国房价总体依据全球经济环境的变化而变化。相比之下,新加坡的房地产税与住房保障制度相结合确实起到了积极的作用,使得更多的人拥有了住房。
  在提高土地使用效率方面,韩国房地产税的一系列政策并未提高土地使用效率。韩国的土地集中率仍然非常高,2012年仅有30.1%的韩国人拥有土地,而且其中5万名土地持有者(2012年韩国总人口为5020万)所拥有的土地面积占到了韩国个人所拥有的所有土地总面积的20%。澳大利亚开征房地产税时以未改良土地的市场价值作为计税依据,在一定程度上有利于土地资源有效配置,减少了土地利用效率低下的状况,具有较好的调节作用。
  (三)调节收入分配方面
  多数国家都通过免税、免征额、税款返还等税收优惠政策以豁免或减轻部分特殊群体、非盈利组织、政府组织等纳税人的房地产税负担,实现房地产税调节收入分配差距的作用。
  德国房地产税的征收推动了土地资源的合理利用,让一部分持有过多房产的人出于少纳税的目的主动放弃一部分房产,一定程度上缩小了贫富差距,有利于德国的城镇化和经济发展。新加坡房地产税制设计体现了普遍征收、负担较轻、部分优惠的原则,拉开了中低价格住房和高级住房的税负差距,降低了中低价格住房的税负,提高了高级住房的税负,发挥了财产税调节贫富差距的作用。澳大利亚房地产税在征收上采用累进税率,随着土地价值的增加,税率不断提高。这样既体现了对低收入群体的政策保护倾向,又加强了房地产税税制调节社会财富分配的功能,促进了税制的纵向公平。
  四、房地产税征收过程中遇到的问题
  开征一个新的税种往往会增加居民的税收负担,引起公众对新税种开征合理性的关注。因此,必须研究开征房地产税过程中可能遇到的问题,并借鉴国际经验进行预防与解决。从历史经验看,各国在征收房地产税的过程中遇到的主要问题包括政策缺乏稳定性、地方政府税收竞争严重等。
  (一)政策缺乏稳定性
  部分国家的房地产税制度缺乏稳定性,朝令夕改导致民众无所适从,比较典型的国家主要有日本和意大利等。日本为了调控房地产市场,多次进行房地产税改革,但历史证明由于政策的滞后性,调控效果并不理想。意大利房地产税的产生源于1993年分税制改革开展的阶段,此后的十几年里房地产税税制没有大的变动,基本维持在最开始设立的状态。直到2008年全球金融危机爆发,意大利面临国内经济下行压力,为了刺激经济取消了对首套房产征收房地产税。但由于其很快又陷入了公共债务危机,因而2012年重新对首套房产进行征税,这很大程度上提高了房地产税税负,从而遭致强烈的反对。此后的几年,房地产税又逐渐下调,对首套房产征收的房地产税又再次取消。
  (二)地方政府税收竞争严重
  由于房地产税一般是地方政府的主体税种,因此,地方政府在房地产税的税制设计方面往往有一定的自主权,各个地方政府为了获取财政收入可能进行税收竞争,比较典型的是澳大利亚。澳大利亚的各州政府可以在法律允许的范围内确定税率和税基。因此,各州会在房地产税征收范围、免征额、税率、税收优惠、征管方式等方面有所不同,形成税收竞争。这既不利于形成全国统一市场,也在一定程度上造成房地产税税收收入的流失,有违税收中性原则。
  五、政策建议
  我国的房地产税改革受到了社会各界的广泛关注,上述部分国家开征房地产税的社会背景、目的和取得的效果,以及房地产税实施过程中出现的问题,都为我国房地产税改革提供了宝贵的经验和教训。
  首先,应将筹集财政收入作为房地产税的主要功能定位。从各国的历史经验来看,筹集财政收入,尤其是解决地方政府的财政收入问题是房地产税的重要功能,而调节收入分配、调控房价等功能则因税收制度的设计差异在不同国家的实施效果差异较大。因此,应将筹集财政收入作为房地产税的首要职能,将房地产税作为我国地方政府的主体税种。短期来看,由于民众接受程度、房地产税的渐进式改革等诸多问题,我国房地产税的税收收入可能有限,但未来随着城市化水平的不断提升和居民收入水平的不断提高,房地产税有望成为地方政府尤其是县一级政府财政收入的主要来源。
  其次,房地产税的设计既要厘清中央政府与地方政府之间的关系,又要厘清地方政府与地方政府之间的关系。现阶段相关研究主要关注的是房地产税作为地方税主体税种所应该发挥的作用。房地产税作为地方税主体税种,应该赋予地方政府一定的税权,但过大的地方政府税权可能导致不同地方政府之间的无序税收竞争。因此,我国房地产税税制设计既要保证各地方政府具有一定的自主性,充分发挥地方政府的积极性,又要保证全国“一盘棋”,在中央政府的统一领导下进行各地方的房地产税税制设计。
  再次,通过增强我国税制的延续性来增加我国民众对房地产税的接受程度。从部分发达国家的历史经验来看,很多国家的房地产税是由封建社会或者殖民社会时期的其他税种演化而来,这在一定程度上有利于增加民众对房地产税的接受程度,对于房地产税的顺利推行意义重大。我国现阶段房地产行业相关的税种很多,笔者认为我国在进行房地产税改革时,应将这些税种进行整合,并适当取消部分老税种,通过增加我国税制的延续性增强民众对房地产税的接受程度。如将契税、土地增值税与现行的房产税整合成为对房屋保有环节征收的房地产税,并适当降低房地产流转环节的税负。
  最后,通过增加房地产税的公平性增强我国民众对房地产税的接受程度。发达国家的经验表明,房地产税可以通过设置免征额、免征面积或者多级累进税率等方式起到改善收入分配的效果。目前我国居民收入差距不断扩大,调节收入差距是房地产税的另一个重要作用,因此,可以通过税制设计增加房地产税在调节收入分配方面的作用,进而增加民众对房地产税的接受程度。如可以对房地产税设置一定的免征面积,从而保证房地产税优惠政策能够惠及中低收入群体,保障居民“有房住”的基本需求不受影响。另外,还可以根据住房面积大小以及房屋价值多少等设置多级累进税率,对于小面积住房、普通性住房等应设置较低税率,对于特大面积住房、奢侈性住房等应设置较高税率。
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