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超越控制的秩序:对分税制产生过程的政治学思考

2020年10月12日 来源: 澎湃新闻网

  20世纪80年代的分权改革中,当中央政府面对地方的财政机会主义和自身严重的财政压力时,它并没像改革前那样,通过大规模收回国有企业控制权的方式来提升其财政收入,而是前后两次试图引入分税制,以制度化分权的形式来实现其财政集权的目标。 

  如何解释分税制的决策选择?对于中央政府,即便把分税制视为一种财政集权的工具,然而由于其本身具有的制度化特征,意味着对财政管辖权的纵向分割,也意味着对中央和地方财政行为的双重约束。 

  事实上,贯穿整个20世纪80年代,中央政府为了改善自己的财政状况,几乎尝试了所有能够采用的办法,如重复谈判(频繁修订“基数”或“比例”)、交换(“政策换贡献”)、各种“巧取”(向地方“借款”而不还、要求地方额外“作贡献”、强制性向地方发行低利率公债等)、加强监控(“税收纪律大检查”之类)、政治约束(“撤人换头头”)等。 

  然而,这些财政制度化之外的间歇性措施,都未能有效遏制中央财政收入长期下滑的趋势。权力分散化之后,地方政府角色与行为的变化,消解了中央政府改善自身财政状况的种种努力。推进财政制度化是具有理性计算能力的中央政府,在权力分散化的环境中不断“摸着石头过河”之后的最终选择。 

  1978年后的分权改革中,地方政府成为地方产权的所有者,从而演变为具有自身利益的权利主体,为了本地利益同中央争夺财政资源。虽然中央可以运用人事决定权来约束地方政府的财政偏离行为,但事实表明,在制度短缺的环境中,权力分散化提高了政治集权约束财政分权的交易成本,从而弱化了政治集权的效能。 

  由于财政体制的制度化程度低下,加之信息上的不对等状态,遂使中央在与地方的财政博弈中讨不到好处。最终的结果,便是20世纪80年代末至90年代初期严重的中央财政弱化。分税制的建立,正是以制度化方式弥补政治集权效能“磨损”的一次实践。通过制度规则的建立,统合分散的地方权力,从而规范中央与地方的财政关系。这可视为分税制产生的政治逻辑。 

  通过对分税制产生过程的考察,可以发现在以高度集权体制为起点的改革中,权力分散化构成了财政制度化的前提与基础。具体而言,权力分散化从三个方面为财政制度化提供了有利条件: 

  1.权力分散化提高了中央以政治集权约束财政分权的交易成本,从而产生了制度化的需求。 

  80年代的财政体制,形式上以放权让利为特征,但在本质上,它仍然是高度集权体制的延续。其中一个关键的特征,表现在中央对于预算收入有着较强的支配权,但同时却没有自身独立的征税机构,它的绝大部分税收收入都靠地方政府代为征收。 

  这样一种财政体制,本质上依赖于中央对地方强有力政治控制。以人事控制为主要手段的政治集权,构成了对财政分权的基本政治约束。但由于财政体制的制度化程度低下,使得中央与地方财政关系在信息传递、监督机制等方面都存在着缺陷,因而在两者互动关系中存在着过高的交易成本,地方往往能够通过偏离中央的财政政策而获取更大好处。 

  这些因素都弱化了政治集权的效能,中央政府的财政弱化,恰恰体现了这种政治集权效能的低下。其中的一个证据是,在中央对地方施加更多干部人事约束的地方(干部晋升率更高、任期更短),对中央的财政偏离更严重。它表明,如果没有相应的制度构建,政治集权作为约束财政分权的方式,其效能会越来越被削弱。 

  2.权力分散化使中央与地方之间权威结构中,容纳了越来越多的协商、谈判行为,这为制度生成提供了有利的角色互动模式。 

  早在1986年前后,中央决策者决定在第二步利改税的基础上,直接推行分税制。然而由于地方和部门的阻力,一直到1993年,分税制改革才正式提上日程。在分税制改革中,中央和地方围绕宏观税制和具体规则,进行了大量的博弈。这种策略互动式的制度创制过程,对分税制的成功推行意义重大。 

  在中央和地方的策略互动中,经过动议、辩论、冲突、谈判和妥协,双方对拟达成的规则具有全面的了解,从而使新制度获得了基于同意的合法性基础。这有利于克服旧体制下无法解决的失信、机会主义、蓄意违约及重复博弈问题。中央与地方能够展开策略互动的前提是双方都具有权力主体的地位,并能够自主地依据理性原则选择自己的策略。从这个角度而言,在一个高度集权的结构中,权力主体的分化就成为制度化转型的必要条件。 

  3.在权力分散化的环境中,中央与地方之间围绕财政问题长期互动,产生并积累了制度生成所必需的知识与技能。 

  1986年,无论是学界还是决策者群体,对分税制还未能形成清晰的看法,也不能提出一些具有可操作性的方案。随后,由于权力分散化所造成的财政压力的程度不断加深,其后果也更加严重地呈现出来,吸引了决策者及研究者的大量关注,因而对财政问题的认识不断得以深化,这是1994年改革取得成功的一个重要条件。 

  1992-1993年围绕新税制的讨论,其规模之大及牵扯范围之广,是之前的理论界所无法比拟的,甚至是“历史上历次改革中听取意见最充分的一次”。这一时期围绕财政体制改革的“百家争鸣”式的大讨论,为财政制度化转型提供了较充分的知识支持,并增强了决策者的信心和决心。 

  同时,现代财政制度的生成,需要复杂的管理技能的支持,这些技能不是一蹴而就的。它是在权力分散化的环境中,在制度参与者之间长期的策略互动中“成长”出来。财政制度运转中所需要的那些技能,如统计、会计和审计技术,征税、上缴和分配过程中的行政控制和监督技能,都是在中央与地方互动中所产生的大量“权宜之计”长期积累的结果。 

  通过对分税制产生过程的研究表明,像中国这样,在改革的初始阶段就已经具备强大政治控制能力的中央集权体制中,权力分散化为财政制度化转型提供了诸多有利条件。甚至可以认为,财政制度化是作为权力分散化的内生变量而出现的。从财政政治学的视角而言,税收过程被视为现代国家制度发育的“总装置”,围绕税收汲取、分配的合法化过程,会引发广泛的制度变迁的结果。在中国的分权改革中,权力分散化引起的税收过程的变化,最直接的结果就是在财政领域之内,催生了像分税制这样的制度化规则。 

  这一结论有助于我们从政治学视角,重新审视20世纪80年代的分权改革,思考地方权力的拓展及其在国家政治现代化进程中的积极作用,并由此树立正面认识地方权力的国家结构观。 

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