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地方治理的“微样板”:地方税体系中的小税种建设

2020年10月13日 来源: 澎湃新闻网
  地方税体系作为我国财税体制的重要构成内容,在近年来尤其受到中央高度关注。
  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。推进增值税改革,适当简化税率”。十九大报告继续指出,要“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系”。
  一般而言,地方税体系由地方税种、税收收入规模、税权划分三部分组成,其完善程度一方面影响到地方直接收入体系的多寡丰欠,另一方面也影响到地方事权与支出责任的匹配效能。
  目前,在我国18个税种中,除增值税、消费税、企业所得税和个人所得税等几个主体税种外,其余的税种特别是地方税可以称为小税种,主要包括资源税、环境保护税、城市建设维护税、房产税、城镇土地使用税、印花税(不含证券交易印花税)、耕地占用税、土地增值税、契税、烟叶税等。其中,土地增值税、契税、城市建设维护税、房产税、车辆购置税等税种相对而言具有一定的税源基础。
  根据财政部网站公布的《2019年全国一般公共预算收入决算表》,2019年全年税收收入16.1万亿元,其中增值税6万亿元、消费税1.2万亿元、企业所得税3.9万亿元、个人所得税1.3万亿元,以上4个税种总计12.4万亿元,占比全年税收收入77%。而其余的14个税种中,总计收入3.7万亿元,才占比23%。
  其中,收入最高的3个税种分别是土地增值税收入0.6万亿元、契税0.6万亿元、城市建设维护税收入0.5万亿元,占到14个税种收入的46%,收入最低的3个税种分别是环境保护税175亿元、烟叶税110亿元、船舶吨税50亿元,不到14个税种收入的1%。
  一、作为地方税的小税种
  税收制度的主体是税种,按某一种特征,把性质相同的或近似的税种归为一类,而与其他税种相区别,这就是税种分类。税收按其管理和使用权限划分,可分为中央税、地方税、中央地方共享税。通过这种划分,既有利于中央的宏观调控,又有利于调动各级财政组织收入的积极性。
  总体上讲,依据激励相容、权责对等、效率兼顾的原则,凡与市场监管即全国统一市场相关的税种,应当是中央税,包括关税、车辆购置税、船舶吨税等;凡是与社会管理、公共服务主要相关的税种,应当成为地方税;与经济发展直接相关的,原则上为共享税,包括增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等。
  地方税是相对于中央税而言的税种体系,亦是由归属于地方财政收入的税种。按照税收法定原则的要求,我国地方税种的设定权和税率的确定权仍属于中央,但地方可以在中央确定的征税范围内,依据相关授权性规定决定开征、停征,核定本地区适用税率,并制定具体征收管理办法。
  地方小税种,就通常意义理解,是指一些税源小、分布广、税种杂的地方税收,比如额度较小的资源税、城市建设维护税、房产税、城镇土地使用税、印花税(不含证券交易印花税)、耕地占用税等税种。
  随着国内经济社会的快速发展,我国税收制度的不断完善,小税种对于整体财政税收的效力影响也越发显著:一方面有利于优化国内的税收制度,解决地区发展不平衡下的税收征收管理问题,体现中央和地方财税管理体制上的合理性与精细性;另一方面又可以作为国内主要税收的重要补充部分,拓展地方政府的财政收入,调节地方财政的收入结构,并进一步平衡地方财政收支,对社会稳定和经济发展都起着重要作用。
  二、小税种、地方税体系与地方治理
  改革开放以来,我国中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制,再到分税制财政体制的变化,财政事权和支出责任的划分也逐渐明确。特别是1994年实施的分税制改革,初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架,建立起较为完善的地方税体系,为我国建立现代财政制度奠定了良好基础,是最具有里程碑意义的财政体制改革。
  1993年年底,国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,在1994年正式推行以改革现行财政包干制、理顺中央和地方分配关系、增强中央宏观调控能力为特点的分税制财政体制改革。本次改革按照事权与财权相结合原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并分设中央和地方税收体系和征管机构,推行比较规范的税收返还和转移制度,建立健全分级预算制度,硬化各级预算约束。
  分税制改革克服了“包干制”削弱中央宏观调控能力的弊端,特别是强化了中央税、中央地方共享税和地方税的分成与征管新机制,既有利于稳定中央税收收入,又可以调动地方积极性,同时也为改革和完善以税制提供了很好的时间窗口。分税制改革为中央与地方事权和财权的划分提供了指导框架,有利于保障基本公共服务供给,积极履行政府职能,推进国家治理体系和治理能力现代化。
  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出:“加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。”房地产税、资源税和环境保护税等三个税种都属于地方税,也是中央着力推进的税制改革的热点、重点和难点。可以说,三个税种的改革进程除了对资源环境产生重要影响外,还会对地方税体系建设产生重大影响。
  目前,《环境保护税法》和《资源税法》都按照落实税收法定原则的时间节点完成立法并先后实施。在地方税体系中,还有城市建设维护税、房产税、城镇土地使用税、印花税(不含证券交易印花税)、契税、耕地占用税等传统小税种,这些小税种在推动城市建设、城镇基础设施维护、耕地保护等方面发挥了一定的财政收入功能,并且在征管技术上也比较容易实施、管理和监督,此种基于日常经济社会生活和常规交易、较为多元的税源基础也因此比较稳定。
  《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号,以下简称“《指导意见》”)指出,要推进中央与地方财政事权划分,适度加强中央的财政事权,保障地方履行财政事权。在地方财政事权的保障方面,地方税体系无疑起到了极其重要的基础性和支柱性作用。
  总体上看,地方税体系与地方治理体系相互支撑、相互协作,相辅相成。在税种设计上,地方税总体上与地方事权对应并主要归属为地方财政收入,完善的地方税体系有利于促进地方治理活动的顺利开展。小税种的税款收入在预算整合后也基本投向于地方基层治理,为地方政府履行职能发挥重要作用。我国以小税种为重要构成的地方税体系调动了各方面的积极性,对完善社会主义市场经济体制、建立现代财税制度、保障和改善民生,促进社会公平正义以及化解经济社会发展中的突出矛盾发挥了重要作用。
  三、均衡财政思维:小税种、地方财源与转移支付
  税种之所以区分为主体税种和小税种,这也是与财政收入的类别差异以及中央和地方的财政收入划分关系是紧密相关的。1994年分税制改革以来,地方上除了中央地方共享税的分成外,作为其自身经济社会发展禀赋而产生的地方税收入以小税种为主,也意味着地方的财政收入规模受到一定制约。
  但从公平性的角度来看,在中央取得更多财政收入的情况下,财政转移支付制度就成为必然。财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主旨,而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。财政转移制度是现代财政制度的重要内容,也是政府管理的重要手段,是现代财政体制中处理政府间财政关系最为规范的一种制度模式。财政转移支付最直接的目标是缩小以及消除地方间的财力差异,以实现地区间财力的均衡发展。
  《指导意见》对中央和地方的事权、财权与支出责任划分是有明确的指导性规定的。《指导意见》提出,要完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度,加快研究制定中央与地方收入划分总体方案,推动进一步理顺中央与地方的财政分配关系,形成财力与事权相匹配的财政体制。在欠发达的地区,其整体税收收入偏少,其中的共享税分成和纯粹的地方税收入都整体匮乏,甚至是小税种作为地方税和地方收入体系的主体构成的现实语境下,需要进一步完善中央对地方转移支付制度,清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付,特别是要增强财力薄弱地区尤其是老少边穷地区的财力。
  根据财政部网站公布的《2019年全国一般公共预算收入决算表》和《关于2019年中央对地方转移支付决算的说明》,2019年中央对地方转移支付决算数为74359.86亿元,2019年中央对地方一般性转移支付决算数为66798.16亿元,2019年中央对地方专项转移支付决算数为7561.7亿元。应该说,目前中央对地方的转移支付更多倾向于一般性转移支付,同时尽量减少并优化特殊性转移支付。中央对地方转移支付制度设计的不断精细化,加之以地方因地制宜而形成的较为固定的财源,能有效促进地方财政的均衡和稳定发展。
  近年来,中央对地方转移支付规模不断扩大,既有利于促进地区间公共服务均等化,保障和改善民生,对污染治理、脱贫攻坚、化解系统性风险等重要民生事项和社会治理等发挥重要作用,提升人民幸福感,也有利于促进国家治理体系和治理能力的现代化发展,实现全面建成小康社会的奋斗目标。与此同时,小税种的存在也给地方财政收入提供了基础性的保障体制,特别是部分特定目的税的存在能为地方特定领域的治理提供相对集中和精准的财源支持,会使得地方治理的综合效能尤为重点突出。
  四、房地产税:小税种制度设计的潜力股
  营改增之前,营业税作为地方主体税种,为地方税收发挥巨大作用。之后,营业税退出历史舞台,冲击地方税收,地方税体系税源分散,税基不稳定,缺乏地方主体税种。由此,中央在推动财税体制改革过程中,有意将房地产税作为地方税体系的主体税种来推动和建设。房地产税作为房产税和城镇土地使用税的“合并之税”,其功能作用和未来作为地方重要财源构成的未来潜力,不容小觑。如果准确理解我国的房地产税立法及其税制要素,不难发现房地产税的推出并非以调控房价为目的或真正深刻影响到房地产市场,而是以为地方取得稳定财源和完善地方税体系为制度设计的基本主旨。
  现行的房产税是以房屋为征税对象,按房屋的计税余值或租金收入为计税依据,向产权所有人征收的一种财产税。房产税历史悠久,早在周代就有“田不耕者出屋粟”的惩罚意味。改革开放以来,我国最早的房产税法律文件是1986年国务院颁布的《房产税暂行条例》。我国现行房产税基本沿用该条例,即对城市、县城、建制镇和工矿区的营业用房采用从价和从租计征的方法,对个人所有的非营业性用房免税。2018年十三届全国人大常委会将房地产税纳入立法规划以来,房地产税的立法方向也引来社会公众广泛关注。
  值得一提的是,2011年为加强对房地产市场的调控,在沪渝开展试点,对部分非营业用房征收房产税。在上海主要对增量房征税,具体而言是对本市户口居民的第二套和非户口居民的第一套新增住房征收房产税,同时规定人均免税面积是60平方米。但需要指出的是,目前推进的房地产税改革是一种整体性的制度安排,与此前沪渝试点的房产税之间并无直接的关联度。未来的房地产税必然会基于公平合理的综合考虑,面对社会上的存量住宅普遍征收而非选择性征收。
  作为未来地方税收的潜力股,房地产税优势如下:
  一是地域差异大,稳定性强。房地产税以不动产为征税对象,作为难以移动的固定资产,具有明显的地域性特征。同时,房地产税的税基较为稳定,房地产价格会随着经济发展呈现稳步上升趋势,故税收收入会逐渐扩大。
  二是征管方便,且适宜作为地方税。我国幅员辽阔,不同区域的房地产发展水平差异显著,各地根据经济社会的具体情况来确定评估值进行征收,因地制宜,在照顾到公平性的同时又能取得稳定的地方收入。
  三是不动产登记制度已经实施,外部法律环境良好。2015年3月,《不动产登记暂行条例》的实施,明确了不动产的产权归属,以法律的公示效力并借力政务信息系统的大数据能充分保障房地产税征收活动的有效进行。
  在明晰我国房地产税本土优势的同时,也可以充分借鉴发达国家的相关经验,取其精华,完善我国房地产税的制度设计。德国的房地产相关税制独具特色,包括取得环节的遗产税和赠与税、保有环节的土地税和房产税以及流转环节的不动产交易税、盈利税和资本利得税。同时,德国还设有专门机构对相应不动产价格进行指导,以此保障房价的相对稳定。其中不动产交易税和房产税作为地方财政收入,由地方政府统一管理。不动产交易税税率税率适中,不会影响正常的房地产转让;但针对房地产转让中的盈利情况,则征收差价盈利税,从而有效遏制炒房等现象的发生。
  美国的房地产税采用征收范围广的宽税基模式,除宗教和公益场所外,其余不动产均需缴税,但房地产税的整体税率偏低,基本为1%到3%之间。由此可见,美国房地产税收制度既为地方政府提供稳定税收来源,又减轻了纳税人的纳税负担。
  可以预计,目前正在积极立法中的我国房地产税收入来源将较为稳定,在切实提升地方财政治理能力的同时,能有效提高地方政府积极性,同时能对调节地方经济平稳运行起到重要作用。尽管房产税和城镇土地使用税目前在财政收入的“大盘子”里的比重目前普遍不高,但房地产税立法后特别是税制要素更加明确之后,房地产税收入在地方税收中的占比会明显增加,并将作为地方财政收入的永续财源。
  五、地方税体系的改革逻辑:事权、财权与支出责任
  随着经济社会的不断进步,地方税体系也在不断发展和完善。1994年分税制改革正式确立了中央税、地方税和共享税的税收体系,为各种税收收入在政府间有效分配划定了明确范畴,是自改革开放以来对中央与地方税收关系最大程度的一次改革,为之后我国的社会主义市场经济发展提供有效保障,也为下一步地方税体系改革的奠定基础。未来的小税种也许不再是传统的小税种的概念,而是成为地方财政收入主体性来源以及地方治理的重要支柱,甚至会成为地方财源多元汇集和地方政府精细治理的重要试验田。
  十九大报告明确提出,“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出,“优化政府间事权和财权划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”小税种作为地方税体系的重要构成和地方财权、财力和财源的基础性保障,将对支出责任划分改革带来新的影响,同时必将会承载更多的政府治理绩效功能。
  小税种的适时完善和地方税体系的长期建设是加快建立现代财政制度的必然选择,是完善包括地方与基层治理的国家治理结构的一项立足前瞻、面向长远的基础性、系统性工程,必然为将来的财税体制改革提供更清晰的历史脉络和实践经验。站在落实税收法定原则的时间节点上,以小税种为主体的地方税制度优化及其法治化建设,对新时代全面深化经济体制改革具有重要的推动作用,既能为发挥中央和地方“两个积极性”提供财力分配机制上的有效供给,同时也会为中央持续推动的国家治理体系和治理能力现代化提供重要的支撑性保障。
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