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对外直接投资相关税收政策的演进历程

2020年11月19日来源：国际税收

　　（一）探索阶段（1978年-2000年）

　　从1978年改革开放到2000年中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议提出“走出去”战略以前，我国对外投资政策主要以鼓励外商直接投资为主，同时限制对外直接投资，这与我国上世纪90年代中后期之前储蓄和外汇短缺的经济状况是相适应的。1979年8月，国务院提出“允许出国办企业”，这是我国第一次提出对外投资政策。为应对国外的贸易壁垒，促进原料进口和加工制成品的出口，我国允许部分贸易企业到与进口国不存在贸易壁垒的第三国投资兴办企业。1984年、1985年和1992年我国先后颁布《关于在国外和港澳地区举办非贸易性合资经营企业审批权限和原则的通知》《关于在国外开设非贸易性合资经营企业的审批程序和管理办法》（〔85〕外经贸合字第19号）、《关于在境外举办非贸易性企业的审批和管理规定（试行）》等政策文件，为我国对外开办非贸易性企业和开展非贸易性投资打开了制度大门。1989年和1990年，在外汇管理方面，我国先后颁布了《境外投资外汇管理办法》（〔89〕汇管条字第118号）及《境外投资外汇管理办法实施细则》（〔90〕汇管投字第381号），对外投资主体逐步放开，由大型贸易企业逐渐扩展到具有一定管理能力和技术水平的工业、金融企业。1993年，为了缓解当时经济过热的局面，调整经济结构，我国严格审批新增对外投资，并对已有的对外投资进行重新登记。受东南亚金融危机影响，1998年的政府工作报告提出“稳妥地进行对外投资”。

　　总体来看，这一阶段我国对外投资是探索性的，在对外投资主体资格上逐步放开，虽然也存在阶段性局部过热，但在投资审批上比较严格，在外汇管理上限制较多。而随着对外投资的积极探索，境外投资收入也出现了双重征税情况以及由此产生的避免双重征税的需要。为加强境外投资收入的所得税管理，我国在企业所得税法中设置了境外所得税收抵免的相关条款。1991年和1993年，我国颁布了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，分别就外商投资企业和内资企业境外所得税收抵免事项作出了规定。1997年，财政部、国家税务总局发布了《境外所得计征所得税暂行办法》（修订）（财税字〔1997〕116号），明确了境外所得税具体税务处理办法。为加强国际税收协调，截至2000年底，我国与67个国家或地区签订了避免双重征税协定，为规范国与国之间的避免国际双重征税作出了安排。总体来说，这一阶段的主要任务是建立境外投资所得税制基础，对外投资激励性财税政策并不多，对外直接投资总体呈现低水平基础上的波动状态，无论是对外直接投资还是相关财税政策，均处在探索阶段。

　　（二）形成阶段（2000年-2016年）

　　2000年，中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议提出“走出去”战略；2001年，“走出去”战略被正式列入“十五”计划纲要；2013年，习近平主席提出“一带一路”倡议，我国“走出去”战略进入新的发展阶段。2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）等法规发布，将对外投资项目的审批制度由审批制改为核准制，下放部分审批权限，简化了对外投资审核流程。2006年，国务院发布《关于鼓励和规范我国企业对外投资合作的意见》，对我国企业参与国际经济技术合作进行鼓励和规范。2009年，商务部出台《境外投资管理办法》（商务部令2009年第5号），并于2014年对该办法进行修订，规定对除涉及敏感国家或地区、敏感行业的对外投资，实行备案管理，进一步放宽了对外投资的审批。国家外汇管理局2006年出台《关于调整部分境外投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2006〕27号），取消了境外投资外汇管理的部分限制。此外，国家发展改革委、财政部、人民银行、商务部等部门都出台了鼓励企业对外投资合作和推进“一带一路”建设的相关规定。在“走出去”战略的推动下，加之我国2001年加入世界贸易组织（WTO）之后外资引入导致国内企业竞争加剧，我国企业主动加快了外向国际化进程，大量具有内在竞争优势的企业开始“走出去”对外投资。我国对外直接投资持续稳定高速增长，对外直接投资金额由2001年的68.9亿美元增长到2016年的1961.5亿美元，增长了27倍，年平均增长速度高达25%，远高于同期13.5%的GDP增长率。

　　2000年到2016年间，我国对外直接投资进入高速发展阶段，相关财税政策也在这个阶段逐步形成。期间，我国进一步完善了对外直接投资的税收政策制度框架，重点加大对外投资的税收政策激励。一是对外资实行国民待遇，政策上不再一味鼓励引进外资。《中华人民共和国企业所得税法》（以下简称《企业所得税法》）自2008年起实施，内外资企业所得税税率得以统一。二是进一步完善了税收抵免制度，扩大了税收抵免的范围。《关于企业境外所得税收抵免有关问题的通知》（财税〔2009〕125号）以及《企业境外所得税收抵免操作指南》（国家税务总局公告2010年第1号）等进一步规范了境外所得税收抵免政策和操作程序。三是实行境外所得税收减免。2010年执行的《关于高新技术企业境外所得适用税率及税收抵免问题的通知》（财税〔2011〕47号），对经过认定的境外高新技术企业境外所得实行优惠税率。四是加强对外签署国际税收协定力度。截至2019年底，我国已经与107个国家或地区签订了避免双重征税协定，内地与港澳地区签订了避免双重征税安排，与台湾地区签订了避免双重征税协议。为了使我国对外投资企业真正享受到东道国的税收减免优惠，我国对外签署的税收协定中有44个包含税收饶让条款，占全部税收协定的41%。五是积极开展对外投资企业的税收管理和服务。《关于进一步做好“走出去”企业税收服务与管理工作的意见》（国税发〔2010〕59号）以及《关于落实“一带一路”发展战略要求做好税收服务与管理工作的通知》（税总发〔2015〕60号）等文件陆续颁布，为做好企业境外投资经营税收服务和管理工作进行了具体规定。

　　（三）完善阶段（2017年至今）

　　2017年以来，对外直接投资的国际环境发生了深刻、复杂的变化。在中美贸易摩擦反复、螺旋式激化的情况下，美国等发达国家以“国家安全”为由，加大了对我国高技术领域和战略行业投资并购的审查，在一定程度上影响了我国的对外投资。根据联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告2019》，2018年有55个国家（经济体）出台外资新规112项，其中对外资的限制性规定占比为34%，这是自2003年以来最高的比例。从国内来看，我国政府各部门主动加大了对境外投资的监管力度。2017年以来，国资委、国家发展改革委、商务部等都表示要加强对企业境外投资真实性、合规性审查，控制非理性投资。对于一些投资资金来源不明或者名为投资实为转移资金的非理性投资，加大了投资审查力度。这些投资通常发生在境外房地产、酒店、体育娱乐等领域，通过银行贷款的方式高杠杆运作，将资金转移到海外，在国内留下坏账风险，对我国金融安全造成一定风险。与此同时，我国也加强了境外投资的监管制度建设。2017年，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于规范企业海外经营行为的若干意见》《关于改进境外企业和对外投资安全工作的若干意见》，要求规范企业经营行为，建立统一高效的境外企业和对外投资安全保护体系；财政部印发的《国有企业境外投资财务管理办法》（财资〔2017〕24号），旨在进一步规范国有企业境外投资的财务管理，防范境外投资风险；国家发展改革委公布的《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令2017年第11号），在简化事前核准和备案案例程序的同时，新增了重大不利情况报告、项目完成情况报告、重大事项问询报告、风险提示等事后监督机制。

　　在这个阶段，我国继续完善对外投资税收政策。2017年12月，财政部、税务总局发布《关于完善企业境外所得税收抵免政策问题的通知》（财税〔2017〕84号），明确可以采取不分国不分项方式计算抵免限额，同时扩大了对来源于境外的股息红利等权益性投资的间接抵免层级，由三层扩大到五层。这些政策对我国完善对外直接投资税收政策、促进对外投资发展等发挥了重要作用。