当前我国即将步入“十四五”时期，面对百年未有之大变局，作为全面深化改革和依法治国的突破口，税收法治建设应当以高质量立法推动税法完善为出发点，制定《税法总则》、完善税种立法、加快修订《税收征管法》，并强化税收法治教育和理论研究，同时深入开展国际税收法治合作。
立法质量关乎法律的生命力，高质量的税收法律是实现善治的基础。落实税收法定原则就是要通过立法、修法、整理、清理的过程，建构一个层次清晰、相互协调的高质量税收法律体系，为税收法治提供良法支撑。第一，要保证税收的立法数量，立法质量的提高和立法体系的完善需要有一定规模和数量的法律。第二，完善税收立法体制，合理分配和运用立法权，在法定范围内赋予地方适当的税收立法权。第三，提高税收立法技术，立法技术和立法质量关系紧密，合理运用现代化、大数据化的立法技术，通过法规的结构设置、立法概念的界定、立法语言的表达、立法依据的收集、文件制作的方式和模式来保障立法工作的规范化，进而提高立法质量。第四，对税收立法程序要勇于创新，例如可以开展立法项目论证，在前期调研、测算的基础上，充分论证立法的必要性和可行性，继而确定立法的项目。最后，税收法律应与时俱进，税收法律的立、改、废应当实现常态化。 我国在20世纪90年代有过制定税收基本法的设想，曾于2003年启动过税收基本法的立法程序，并于2006年形成了《税收基本法（税法通则）》的专家稿。如今，要求制定《税法总则》的呼声高涨，尽快制定《税法总则》成为贯彻落实税收法定原则、保障纳税人基本权利、推动税收法治建设的应有之义。在其制定可行性上，我国税收法治人才队伍和理论研究成果为《税法总则》的制定提供了智识支撑；同时有丰富的国内外立法经验可供借鉴，如对《民法总则》的借鉴、对国外税收法典立法的借鉴。在其制定内容上，《税法总则》应当对税法领域的基本性、共通性问题予以抽象总结，其内容应当是具有普遍适用性的税收基本制度，具体包括税法的宗旨、基本原则、税法主体、纳税人的权利与义务、税务机关的权力与责任、税收征收程序、税收保全、税收救济、税收监督等。在其立法模式上，《税法总则》应当采取与税收实体法、税收程序法的制定或修订齐头并进、相互协调的立法模式。在其制定程序上，应坚持科学、民主立法，积极征求学者专家和社会公众的意见。总之，《税法总则》的制定在“十四五”期间要尽快启动并落实，逐步形成以《税法总则》为统领、税收实体法为主干、税收程序法为支柱、具备高度逻辑自洽性的税法体系。当然，制定《税法总则》不是税收法律体系化的终点，而是待时机成熟后，进一步完成《税法典》的编纂，从而实现我国税法体系的现代化，进一步推动国家治理能力和治理体系的现代化。 一方面，对于已经完成立法的税种，在充分考量税收实践和税种法律不足的基础上，根据上位法和税收法定原则由制定主体在法定权限范围内制定实施条例、细则及解释，对税种法律中不确定的概念或者遗漏之处予以弥补，增强税种法律的适应性和可操作性。 另一方面，对于尚未完成立法的税种要在保证立法质量的基础上加快制定步伐。目前，未完成税收立法的税种有7个，其中，房地产税将会取代房产税和城镇土地使用税，因此实际需要完成税收立法的税种有6个。在这6个税种中，增值税、消费税、印花税、土地增值税立法处于公众征求意见的阶段，关税与房地产税立法尚处在起草完善阶段。2020年完成全部税种立法的计划已无可能，完成剩余税种立法成为“十四五”时期税收法治建设的重要任务。首先，税种立法要稳中求进。房地产税、增值税、消费税、关税立法是税收立法工作的重中之重，影响广泛，立法难度大，不能急于求成。要分步实施、先易后难、做好已有法律规范的清理工作。其次，在采取税制平移的方式完成税种立法时，应坚持税法体系完整、明确原则、合理结构、逻辑规范，以公平正义为理念，立足于国计民生和税收实践经验，保障社会公众参与，进而完善税制。再次，剩余未完成立法的税种基本属于地方税种或中央地方共享税，与地方收入密切相关。在立法时，应当保障地方的立法参与权，赋予地方一定的自主权，也要考量地方差异和税收竞争因素的影响。最后，在立法时坚持民主立法、科学立法和开门立法，坚持法条的严谨性，尽量避免不确定的文字表述。 《税收征管法修订草案》曾拟于2019年提交全国人大常委会审议，受经济形势和疫情影响，其提交审议工作暂被搁置。《税收征管法修订草案》具有较大的进步性，在立法宗旨上一定程度上淡化了征管色彩，具有“去管理”化的思路。其修订的具体内容主要包括涉税信息共享、纳税前置制度优化、建立税收评估制度、优化税收利息和滞纳金、与相关法律对接等方面。在立法技术上增加了一定数量的定义性条款，增强了《税收征管法》的精确性。《税收征管法修订草案》具备先进性，但是“管理”思维依然浓厚，仍然以国库利益为中心，没有充分体现国家与纳税人的利益平衡，以及税务机关与纳税人的平等协作关系。因此，从税收法治的现实要求出发，还应从以下几个方面进一步完善。 第一，在立法理念上，保护纳税人权利理念应当贯穿整个税收征管制度。针对税务机关的征管权力，要审慎考量在税收执法中是否可以引入警察力量、能否赋予税务机关搜查权，以及最长6个月的税收保全期限是否合理。第二，针对涉税信息，规定税务机关负有保密义务的同时，还应当允许特殊情形下的信息披露，通过列举方式规定允许披露的情形；还应完善信息提供和交换机制，对第三人的信息协助义务作出合理界定，区别性地规定不同第三方的信息提供义务。第三，针对预约裁定，要准确界定其性质，赋予其对税务机关的拘束力和纳税人的选择权，并且在预约裁定决定权的配置上审慎为之，重大涉税事项的决定权应由国家税务总局统一掌控。最后，还应当在以下几个方面完善《税收征管法修订草案》：明确规定纳税人的诚实推定权、强化纳税人的陈述与申辩权、适当调低税收滞纳金比例、改进复议和纳税前置制度、与《民法典》《行政强制法》《刑法修正案（七）》《预算法》等法律相衔接。当然，对《税收征管法》的完善并非仅限于上述几个方面，还有诸多制度细节需要进一步优化。“十四五”期间应当尽快完善《税收征管法修订草案》，并提交全国人大常委会审议，使其早日落地实施。 党中央于2015年通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》明确提出要健全税收司法保障机制，加强税收案件审判队伍专业化建设，推行税收法律顾问和公职律师制度。在这一顶层设计下，我国税收司法专业化改革应当从以下几个方面着手。第一，加强税务诉权保障，开放税务司法，扩大法院受案范围，取消清税前置，打破行政机关对税收争议处理的垄断。第二，在诉讼程序上，完善举证责任配置，明确税务机关和纳税人举证责任范围。第三，提升税务案件审判级别。税务案件因其专业特殊性，其一审程序原则上应当由中级法院审理，二审案件由高级法院管辖，对于税收法律规范适用的争议应由最高人民法院管辖。当然，为最大程度便利当事人，税务案件的立案登记可以由基层法院受理。第四，应加强涉税案件专业审判机构建设。借鉴金融法庭、知识产权法院、环境保护法院等专业审判机构的设立经验，可先行设立税务法庭，待时机成熟时进一步设立跨行政区域的税务巡回法庭，最终设立专门的税务法院。最后，加快税务司法专业人才队伍建设，对具备财税知识的法官资源予以整合，建立税务法官人才库。同时遴选有相关从业资格的律师、税务师、会计师等专业人员建立税务陪审人员人才库，由税务法官和税务陪审员组成税务合议庭，从而提升税务司法专业水准。 税收法治教育应当从公民教育和专业人才教育两个方面着手。一方面，针对公民，要广泛开展对税收法规、政策、精神内涵的宣传教育，使广大人民群众知晓和掌握税收是什么、税收的功能、税收的规则以及自身在税收立法、执法、司法、守法中的各项权利义务。例如，以定期开展税收法律政策宣传解读、将税法教育纳入通识教育、编写并出版通俗易懂的税法教育书籍等方式开展税收法治教育，进而在思想上引导人们树立正确的税收法治观念，增强纳税意识、法治意识、权利意识以及对税收法治的内心尊崇。在行为上指导人们正确地参与各项税收活动，依法行使各项税收权利，积极履行各项税收义务。另一方面，要加大税收法治专业人才培养力度。一是高等教育要以培养懂税收、懂会计、懂法律、懂审计的综合性专业人才为目标，理论和实践培养并重，科学设置各项课程，为税收法治输送源源不断的专业人才。二是加强对从事税收执法、司法及相关涉税服务人员的教育。完善税务机关、司法机关以及涉税服务专业工作人员的准入制度，并定期组织培训考核，以提高其专业水平和服务意识。与此同时，还可以建立税收执法、司法和涉税服务人员的相互交流机制，使其换位思考并相互学习，共同推动我国税收治理能力的提升。 为突破税收法治理论研究潜藏“瓶颈”,必须对相关理论研究进行全面优化。在研究理念上，以保护纳税人权利为基本研究理念，坚持理论研究的问题导向、目标导向和结果导向，提升税收法治理论研究的广度、深度与厚度。在研究任务上，坚持宏观理论与微观制度研究相统一。既要加大基础理论研究力度，强化税法总论研究，厘清基本理论研究范畴，对现有税法基础理论进行反思和超越；也要对具体制度研究保持热情，实现基础理论和具体制度研究的良性互动、并驾齐驱。在研究方式上，继续推动方法论创新，以“领域法学”为基本研究范式，以问题为导向，积极推动财税法的交叉性、开放性、应用性和整合性研究，建立具有中国特色的财税法学术体系和话语体系。在人才培养机制上，立足当下，放眼未来，继续打造学术交流平台，开展各类财税法学术交流活动；继续开展全国范围的财税法师资研修活动，充实财税法师资队伍，提升科研教学水平，打造法治新时代学识丰富、有使命担当的人才队伍，为税收法治理论研究提供源源不断的动能。 党的十九届五中全会提出要实行高水平对外开放，开拓合作共赢双局面。这为我国积极参与国际税收治理提供了方针指引。面对复杂多变的国际局势，我国应主动参与国际税收治理，推动国际税收法治合作深入开展，以营造良好的国际税收环境。首先，对于未签订双边税收协定的国家，我国应积极与其开展税收协定的谈判及签订工作，扩大税收协定覆盖网络，为避免国际重复征税、消除贸易壁垒和促进经济往来提供制度保障。其次，对于尚在生效但内容滞后、不适应经济新发展要求的税收协定，应尽快与相关国家重新谈判修订。最后，我国应积极推动国际税收争议解决机制的完善。一是可以在双边税收协定中约定协商条款，明确协商主体、时间、程序等具体问题，为协商解决争议提供明确的规则指引。二是加强国际税收征管合作，相互交流，加强国际税收风险防范，尽量减少纠纷。三是拓宽涉税争端解决途径，可以考虑引入税收仲裁和税收司法程序解决涉税争端。
