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“数字税”大潮来袭 国际税收体系终于有望“跑步”进入21世纪

2021年01月22日 来源: 中国青年报

  数字税因为针对大型互联网公司而引人关注。对企业而言,它涉及的是实体企业与互联网企业税制公平问题;对普通公众而言,直接关系到用户数据的价值与利益分享。既然数据来源于用户,又是平台的价值来源,那么政府是否有必要像征收自然资源税一样,对平台企业征收数字服务税?对这一命题的思考与实践不只关系到公平与效率,而且关系到数字经济的发展。 

  国际税收体系终于有望“跑步”进入21世纪。 

  在漫长的扯皮、争吵、谈判后,在“富国俱乐部”OECD(经合组织)的组织下,针对两份密切关系跨国互联网企业交税问题的蓝图文件展开公众咨询。这意味着,全球首份国际性数字税框架有望在2021年出炉。 

  技术官员们正卖力工作。由于数字经济的发展,对跨国公司征税的全球框架几十年来一直摇摇欲坠——数字经济把市场和实体进行了一定程度的分离。在这样的场景下,传统税收制度面临极大挑战。 

  比如,数字化企业可以在消费国家没有实体存在的情况下从事经济活动,获取巨额利润,但现有国际税收协定不允许在未构成常设机构的情况下对这类非居民企业的营业利润征税。再如数字化产品或服务的跨境服务贸易中,利润转移的手段更具有多样性、隐蔽性,从而加剧了税基侵蚀与利润转移。 

  据测算,2017年跨国公司在母国之外赚取的利润中有40%被转移到了“避税天堂”,这意味着2000多亿美元的税收付诸东流。 

  这些年,G20OECD等在积极探讨数字经济下的公平课税问题,中国也参与其中。国家主席习近平此前曾提到,要积极参与数字货币、数字税等国际规则制定,塑造新的竞争优势。 

  这在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中有了更清晰的目标——发展数字经济,推进数字产业化和产业数字化,建立数据资源的产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范,推动数据资源开发利用。要积极参与数字领域国际规则和标准的制定。 

  一场围绕数字税课征的热潮正席卷全球。 

  “数字税”之争 

  数字税,全称为“数字服务税”,是指针对某些数字服务(互联网业务)而产生的有效利润专门征收的税种,其征收对象多为大型互联网公司。 

  国际社会对数字税的关注由来已久。在G20的推动下,OECD在全球金融危机后加强了自己的工作。其“税基侵蚀和利润转移”(BEPS)项目在几十个国家间达成了共识,促成了2015年国际税收问题的一系列改革。 

  当时,这些改革堵住了部分企业避税的漏洞,但数字经济这个皮球还是被踢开了,因为谷歌、脸书、亚马逊等全球最大的科技公司所在的母国美国不愿参与制定协议。 

  20183月,为了有效应对经济数字化的加速转型,欧盟率先公布了“数字服务税提案”,推动欧盟的税收改革,以确保征税的公平和有效。然而,此项提案并未在欧盟层面达成共识、获得通过。 

  自那之后情况发生了变化,欧盟的个别成员国开始制定自己的方案,法国成为全球首个开征数字税的国家。 

  20197月,法国参议院通过了征收数字税的法案。根据法案,法国将对全球年收入超过7.5亿欧元且来源于法国境内收入超过2500万欧元的互联网企业征收数字税,其税率为法国市场收入的3% 

  随后,英国、西班牙、意大利等国出于对自身利益的考量也实行了单边的税收行动;挪威、波兰、斯洛伐克、斯洛文尼亚等国亦表达了征收数字服务税的意愿。截至20206月,欧盟共有14个成员国开始实施或表示支持和考虑征收数字服务税。 

  同时,在全球范围内,数字税逐渐被更多的国家所接受或考虑。在亚洲,印度通过认可更为宽泛的“商业联系”,突破了实体场所不再作为纳税义务的前提;土耳其修订了常设机构的认可标准,将电子经营场所扩充纳入。在一些东南亚国家,如新加坡、印尼、马来西亚、泰国,均表示考虑将对开展网络服务的外国供应商开征增值税。数字税政策产生了巨大的示范效应。 

  特朗普政府为此感到不快,认为这样的举措是针对美国公司,有失公平。20197月,美国贸易代表办公室对法国启动“301调查”。202065日,针对欧盟、英国、奥地利、捷克等10个已执行或正在考虑征收数字服务税的贸易伙伴,美国再次动用国内贸易法,对数字服务税进行立法调查。 

  电子科技大学公共管理学院副教授贾开在一份研究报告中表示,在全球贸易冲突此起彼伏的大背景下,数字税如同切蛋糕,同一块蛋糕有了不同分法,因此谁分得多谁分得少,不同的主体之间就产生了博弈。 

  “双支柱”的尝试 

  美国和欧盟的“交火”使得达成一项全球性协定的要求更显紧迫。OECD的专家认为,达成协议最大的希望在于“双支柱”方案。 

  2015年,OECD提出的BEPS框架中包含了15个行动计划,其中第一个行动计划《应对数字经济的税收挑战》即是围绕数字税问题而展开。随后,2018年、2019OECD连续发布相关报告并最终形成了“双支柱”的数字税改革建议。 

  OECD牵头的数字税框架,由两份蓝图性报告组成,分别称为“支柱一”和“支柱二”。蓝图报告提出了一些极为复杂的国际税收新规则,主要针对跨国互联网企业。毕马威中国税务研究中心税务合伙人特雷·康拉德曾表示,目前的公司所得税是基于净利润,而互联网公司从一国真实取得的利润实际上很难估计,这正是欧洲国家非常头疼的一点,也是希望通过此次蓝图报告尽力解决的问题,而一个国际化共识性的税制框架将令成员国之间进行重新的税收分配。 

  蓝图中,支柱一关注税款的缴纳地点,以令无需实体经营的互联网公司也能向利润来源国交税;支柱二关注税款的总体水平,致力于提高互联网企业的交税税率。 

  国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员冯俏彬对“双支柱”方案有更具体的解释。她告诉中青报·中青网记者,支柱一主要是解决市场所在国能不能参与、怎么参与税收分配的一系列理论和操作问题。 

  由于欧洲是数字服务的主要消费国,美国是主要的数字服务提供国,因此,OECD方案要解决的核心问题是美国数字公司在欧洲销售数字服务时获得巨大利润(表现为所得税),这个所得税欧洲国家希望能合法且持久地参与分配,因为他们贡献了巨大市场和用户。 

  支柱二则旨在解决反税基侵蚀的全球合作问题,这又可具体化为制止利用新技术将利润转移至低税率(或零税率)国家、确保最低税率、平衡传统企业和数字企业税率三大问题。 

  “总体来说,OECD层面的数字税,是在全球经济数字化的背景下,超前地协商和划定未来国家与国家之间对跨国数字企业因提供数字服务而产生的所得税的分配问题。”冯俏彬说。 

  OECD的测算,预计采用支柱一和支柱二规则,可以让全球企业所得税收入每年增加500亿到800亿美元。 

  这项方案通过的关键是美国的态度。美国财长史蒂芬·姆努钦在20206月曾表达出对“支柱二”较肯定的态度,各方还会就此进一步讨价还价,但应该可以达成某种形式的协议,哪怕只是因为各国政府在谈判破裂后可能的各行其是。但史蒂芬·姆努钦想搁置关于“支柱一”的谈判。 

  20196月至今,OECD一直在试图解决双支柱存在的技术性难题,并弥合美国、英国和印度三国方案的分歧。2020年是OECD包容性框架谈判的关键一年。遗憾的是,在复杂多变的国际形势下,OECD国际税则改革的目标未能如期达成,谈判进程日渐趋缓,改革步入深水区。 

  中国“数字税”的思考 

  国际联盟曾经在1920年前后设定过诸多国际税收规则,这些规则在此后的100多年间不仅影响国际税收,而且也深刻地影响了各国国内的税收规则。中国深度参与国际税收规则制定的同时,客观上也加强了自身对国内数字税问题的思考,尤其是在反垄断的背景下,近两年,中国的专家学者、监管层提及数字税的频率在提高。 

  我国是数字经济的生产大国。2019年,我国数字经济增加值规模达35.8万亿元,占GDP比重高达36.2%。在福布斯2019年全球数字经济100强企业榜单上,我国企业占据14席。 

  北京国家会计学院院长、教授秦荣生对数据的价值有个形象的表述,“处处是沙子,到处是黄金”。 

  他说,在这个时代,随着科技的发展,所有的东西都可以数字化,数字化后就变成各种各样的数据。数字化就是对海量数据进行采样、挖掘、分析、存储和利用,涉及所有的文字、图片、声音、影像、图表等,数字化的核心价值是用数据还原过去,总结规律,描述现实和规划未来。 

  既然数据如此有价值,企业的数据来源又是用户,基于“用户创造价值”理念,作为公众代表,政府是否有必要像征收自然资源税一样,对平台企业征收数字服务税?中国证监会科技监管局局长姚前此前曾表示,用户数据是平台的价值来源,不应是免费的,征收数字服务税值得深入研究。 

  这关乎税收公平和效率。如果数字企业的用户遍布全国各地,但是只有数字企业所在地和数字企业本身获得了可观的税收和收入,用户却没有获益,那么不征收数字税显然损害了公平和效率。 

  随着数字经济的日益发展,数字税可能成为一种必然。中南财经政法大学数字经济研究院执行院长、教授盘和林表示,“数据”作为一种越来越重要的生产要素,是数字经济发展的根基。但由于产权的缺失,企业或个人不当地使用个人隐私数据,就容易产生负外部性。 

  盘和林所说的负外部性指的是企业或个人的滥用数据的行为会对这项活动参与者以外的人造成负面影响。在负外部经济的情况下,滥用数据的私人成本小于社会成本,数据也可以成为数字经济前进路上的“拦路虎”,而征税则是消除负外部性的良方。 

  但是,当前我们应该思考的是,应该做等于马上做吗? 

  征收难题 

  支持征收数字税的一派观点认为,这种税能够让数字企业的税负与其他企业的税负相比更为公平。例如,根据欧盟执委会前几年提供的数据,传统行业企业需要缴纳的有效税率达到23.3%,而大型科技公司往往跨国运营,在欧盟缴纳的平均税率只有9.5% 

  征税有利于税收公平,但是公平不是绝对的,人们期望数字税既要尊重市场规律和技术创新发展所带来的数据流动的趋势,也要在数据税收的基础上进行价值平衡,这其实是很难做到的。 

  盘和林表示,就目前而言,我国推行数字税还存在诸多困难,也没有必要为了税收的公平和效率盲目采取行动或作出牺牲。 

  他认为,一方面,科学的税收规则难以确定。首先税收基数就难以确定。数据流通产生价值,这种价值来源于用户,因此用户理应享受平台创造的收益,利润的大头应该国家拿来全民共享。而要让用户能够享受这种收益,那么首先关于用户数据销售的收入就应纳税,听起来合情合理,但是落实起来却略为困难,科学计算应纳税收入是一件十分具有挑战性的工作,“如何监管、向谁征收、应该征多少税”都尚难以界定。 

  另一方面,数据税也无法避免成本转嫁的问题。虽然目前数字税到底是什么性质的税收尚未明晰,但就其性质来说,更像间接税。税负能否转嫁取决于供求关系,强势的一方总是可以转嫁税负,当前,数字化企业存在技术优势且竞争者较少,相对具有垄断性,垄断就具有定价权,这意味着这些数字化企业可以人为抬高定价以转移收入,最终承担税负的还是用户。 

  不少专家对OECD的数字税方案寄予厚望。对此,北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授李旭红表示,虽然法国、英国等部分国家已开征数字服务税,但是,各国制定的数字税收政策均具有浓厚的单边色彩,数字税的政策内容和征税立场各不相同,而基于不同税制而引发的数字税双重征税的问题尚未解决。 

  因此,我国需要谨慎考虑和部署征收数字税的短期应对方案。此外,由于世界各国的税收制度不尽相同,在开征单边数字税时,不同税制的摩擦会产生双重征税的问题,而数字经济领域达成国际税收共识将更有利于全球经济复苏和长远发展。 

  这从表面上看是税收利益之争,实质是经济利益的再分配。中国财政科学研究院研究员樊轶侠长期关注数字税的进展,她提到,就我国而言,数字税不应与反垄断挂钩,目前数字税被频繁提及仅是学术研究探讨。从经验上看,如果数字税不能合理设计、有效征管,不但起不到应有的作用,而且可能反噬数字经济。 

  樊轶侠建议,作为数字经济大国,中国应积极研究探索数字经济税收问题,面对经济数字化的税收挑战,研究和制定适应新产业、新业态、新模式快速发展的新型税收政策,但政策制定需优先考虑激发市场主体活力,找到税收与推动中国整体经济发展、数字经济变革的平衡点。 

  从短期看,“双支柱”国际税改方案已经基本确立框架,但仍有不少细节问题待讨论,国内各项数字税改政策与国际税改方案衔接,并及时系统性地评估好“双支柱”、数字平台等改革方案对中国企业的实际影响在现阶段显得更为迫切。 

  目前,我国正稳步推进发票电子化建设,未来如果能加强对于跨界交易平台上的虚拟产品和服务等非实物交易信息数据的记录与集成,提高现代化税收数据分析和风险稽查能力,这将为数字税的征管提供依据。 

  李旭红说,数字税的根本问题不仅仅在于互联网企业是否需要缴税,而是应考虑未来税收规则如何与新型数字商业模式相匹配,从而实现全球税负合理分配的问题。 

  在这一点上,不少专家认为,我国应先研究如何应对数字经济对国内传统税制的挑战,做好包括价值创造原则在内的若干基础性税收理论研究。同时,提前做好OECD包容性框架下“双支柱”方案的经济测算,根据测算结果在数字经济国际税收领域作出正确的判断,提前部署风险应对方案,维护我国数字经济企业的利益。 

  数字大潮起,千千万万的企业都身处其中。数字税的征收难题仍将困扰国际上的技术官员们一段时间。对这一问题,中国显然必须提前思考,从长计议。 

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