房地产税制的改革，一直是近年来社会高度关注的问题。特别是自2015年8月房地产税被列入本届人大的立法规划后，围绕房地产税制改革的各种议题，引发了大量的讨论和争议。 

　　由于目前既没有一个可以汇集各种意见的公开统一的公共平台，也没有可供具体讨论的房地产税法案文本，因此有关房地产税制的改革还缺乏基本的共识。在众多的改革议题中，有一个议题却被忽略了。那就是房地产税作为一个地方税，究竟由哪一级地方政府来征收？

　　谁该是征收主体？ 

　　很多人想当然地以为，房地产税是在全国范围内普遍征收的房地产税，或者至少是在省级政府层面向其管辖权范围内普遍征收的税收。

　　2014年11月，国土资源部成立了不动产登记中心，专门负责全国不动产的登记工作。这项工作的开展，自然令人联想到未来可能会在全国范围内统一开征房地产税。这难免引起在本地和外地均拥有房产的人的警觉、担忧乃至恐慌。在我国，征收全国统一的房地产税缺乏必要性。道理很简单，由于房地产税的税基固定在特定区域，因此它不适合在全国范围内作为中央政府的收入来源。

　　事实上，我国中央政府已经有了增值税、消费税、企业所得税、关税等主要税种作为其财政收入来源。同样，如果房地产税在省级范围内普遍征收，不仅征收管理工作面广量大，而且政策的差异性和统一性非常难以协调。

　　事实上，房地产税作为直接面向社会公众的一种新型税收，不适宜在很大范围内普遍开征。在我国，地方政府的层级除了省级以外还有地市、区县和乡镇三级。地市级政府本来就是省级政府的派出机构，在房地产税征收上同样存在区域过大引发的各种问题。而乡镇级政府虽然是我国最基层的地方政府，但是公共服务的范围过于狭窄而且房地产税征收的各种基础也相对薄弱。因此，县区级政府所管辖的范围是当下我国房地产税制改革起步的合适区域。当然，把区县级政府作为我国房地产税制改革的征收主体，还有更深层次的原因。

　　在我国目前财政体制下，区县级政府是公共服务的主要承载主体。由“营改增”全面推行而引发的地方财政困境主要集中在区县级政府。从区县级政府的收入来源看，大都依赖于上级政府的转移支付，缺乏自主决定的税基。中国现行的财政体制把财源相对集中在中央和省级政府，而区县级政府却承担了大量面向本地公众、直接关乎民生的公共支出项目。

　　为了应付入不敷出的财政压力，基层地方政府不得不通过设立各种收费（基金）、创设经营性实体、乱罚款、乱集资、乱摊派以及各种不规范的地方融资行为来筹集资金，不仅导致一些地方政府行为失范，而且加剧了当地民众的经济负担，造成基层政府和民众的利益冲突。而将房地产税的征收权赋予县区级政府，通过法治化的方式，可以缓解甚至从根本上解决上述问题。

　　稳定性特征 

　　在政府的收入来源中，税收是最基本和最重要的方式。房地产税作为基层政府合适税收来源主要基于以下几点理由：

　　首先，房地产税能够体现社会公平的原则。因为房地产税是按照房地产价值为依据征收的一种税。没有房地产的人，虽然也享受政府提供的公共服务，但不用纳税；收入较低的人所拥有的房地产价值比较低，缴纳的税收也就比较低；收入较高的人往往会购置更大、价值更高的房地产，缴纳的税收也就更多。这样的税收就符合“量能负担”的公平原则，从而就比收费、罚款、摊派等其他手段更具有合理性。

　　其次，房地产税的税基与经济周期的波动不那么紧密。在经济繁荣时期，房地产税收入虽然也会增加，但不会增加太多；在经济萧条时期，房地产税收入也会有所下降，但不会下降得太多。因为房地产税的计税依据并非完全按照市场价值而是以市场价值为基础的评估值，这个评估值不是每年都变动的而是每隔3-5年甚至更长的时间才调整，因此可以在一定时期内保持相对稳定。

　　房地产税税源的稳定性特征，使其具有抵抗经济周期性波动的特有功能，胜过个人所得税、销售税和企业所得税等其他税收方式。在经济萧条时期，稳定的房地产税收入可以更好地应付由于家庭失业所引起的公共支出的增加压力。

　　再次，由于房地产税的计税依据是评估价，就需要非常准确的房地产信息。在这方面，基层政府比任何其他层级的政府更具有优势，从而可以在很大程度上保障税基确定的公平和效率。

　　特别是，当纳税人和征税机关就税务问题产生争议时，较低层级的政府所设立的争议机构和程序，更容易有助于解决征纳双方的矛盾，从而有效降低税收风险。

　　从国外实践情况看，房地产税或不动产税，都是在基层政府或者辖区征收，而且直接服务于公众所需要的公共支出项目。在有些地方，某种特别的公共服务所需要的支出，就直接以所服务的房地产税为专项收入来源。

　　例如，在加拿大多伦多市中心外围有很多住宅区，消防站通常是根据一定的地理空间而不是政府层级来设置，消防服务所需要的财政资源不是来自于某个政府的拨款，而是直接向其所覆盖范围内的不动产房东收取，消防站也会公开有关收支信息。这样，纳税人就清楚地了解到所缴纳税收的去向。

　　在这种方式下，纳税就是为了获得公共服务；要得到公共服务，就必须纳税。按照这样的机制和运转方式征收和使用房地产税，就会获得民众的理解和支持。

　　寻找突破口 

　　从县级政府着手寻找房地产税制改革的突破口，是一种比较务实的举措。在中国，长期以来，直接关系人民生活的教育、卫生医疗、道路、安全等基本公共服务，基本上由县级政府提供。

　　但是，这样重要的基层政府一直没有自己独立和稳定的财源。有关中央和地方财政关系的体制问题，不仅在总体上有相对集中的特点和趋势，而且在省以下地方各级政府的财政关系方面缺乏稳定规范的制度保障。

　　历次税制改革，都未把打造县级地方政府的财政基础作为明确的目标。鉴于我国目前地方政府未有税收立法权的现实，很多人都回避了这个重要的基础性问题。

　　从务实的角度看，房地产税的改革可以考虑以下几点。首先，按照税收法定原则，在国家层面由全国人大制定房地产税法，使房地产税制改革纳入法治化轨道。

　　鉴于房地产税的特殊性，全国人大通过的房地产税法不必对房地产税制要素（纳税人、税基和税率）做过于具体的规定，而要把重点放在如何规范房地产税制要素的设定上，主要目的在于引导区县级政府按照适当的程序和机制制定符合当地实际情况的房地产税制，也就是说为区县级政府制定本地的房地产税制定规矩。

　　其次，为了保障房地产税制改革的顺利推行，可以采取区县级政府局部试点的方法，通过全国人大和省级地方人大的特别授权赋予区县级人大制定本地房地产税法。同时，可以组建房地产税立法技术专家委员会，对试点区县级政府提交的房地产税制改革方案进行咨询，提出论证修改意见，并公开征求当地民众的意见，最终由当地人民代表大会审议通过。

　　再次，在推进房地产税制改革试点的过程中，要特别注意防止把房地产税作为县级政府的主要收入来源的立法倾向。以区县级政府为试点的房地产税改革，应该着重于房地产税制机制的构建和运行。

　　只有这样，房地产税制改革才不会偏离正确的轨道，才会在不断的纠错中，逐渐成熟起来，成为未来基层支政府稳定的主要财政来源；房地产税制改革也才会得到民众的充分理解和广泛支持，才能获得真正的成功。