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个人所得税年度汇算事后管理的国际经验借鉴

2021年07月19日 来源: 《国际税收》2021年第7期

  事后管理在国际上并不是一个约定俗成的概念,在个人所得税年度汇算上亦是如此。但是,作为提高税法遵从度的重要手段,事后管理的一些方法在各国被普遍采用,为借鉴国际经验提供了广阔的空间。

  (一)愈发重视行为洞察

  近年来,在现代化挑战层出不穷且愈发复杂的背景下,OECD成员国致力于探索解决税收缺口等由来已久的遵从问题,并创新探索出一种以全新方式审视旧问题的举措,即行为洞察(Behavioural Insights,BI)。OECD认为:税收征管和税法遵从的核心在于鼓励遵从,防止重视不足、无心之失和逃税等行为发生;而行为洞察能够帮助税务机关了解纳税人行为发生的原因,以及如何高质高效地激发纳税人根据自身实际采取正当行为。

  1.具体做法

  行为洞察的主要应用之一是通过改善沟通方式,“助推”纳税人行为,以降低不申报率,提升纳税申报准确度,加大欠税清缴力度。一些国家税务机关已经开始深入探究不遵从行为发生的根本原因,并且掌握了能够有效改变纳税人行为的助推手段和工具——通过信函、电话和数字通信等经济高效的方法取得了理想遵从效果。例如,英国税务海关总署(HMRC)将社会规范写入欠税通知,以极低成本征收了可观的额外税款。具体来说,HMRC通过在欠税告知书中添加“在全国/纳税人所在邮区/纳税人的家乡,十分之九的人都按时缴纳税款”的表述,成功增加税收收入,最高一例欠税清缴比例从67.5%增长到83%,提高了15.5个百分点。自那以后,越来越多的税务机关将行为洞察应用到更广泛的服务和遵从问题的解决中,并取得了成功。

  挪威税务局针对1万多名上一纳税年度可能低报境外财产的纳税人进行了一项实验。实验表明,部分纳税人之所以低报是因为缺乏如何正确申报的知识信息。结果显示,接收纸质信函的纳税人组自主申报的境外财产平均金额较电子信函组高出33%,在申报人口中所占比例高出25%,就离岸财富问题联系客户服务的可能性高出80%。由此可见,尽管电子方式交流拥有诸多好处,但在某些环节,税务机关仍应考虑采用书面方式。挪威税务局由此得出结论:若信息复杂或受众为弱势群体,纸质信函仍是十分适宜的沟通策略。

  2.能力建设方面

  各国将行为洞察运用于税收征管时,不能“一刀切”。比起各种与行为洞察相关的潜在工作模式和所需技能,在多样化的人员配置和治理模式中做出合适的选择才是首要任务。HMRC采用中心化结构,成立专门的行为洞察专家团队来设计、开展行为实验。行为洞察团队可单独成立,也可并入现有的分析团队中。一些税务机关已经制定了内部宣传策略并以项目为单位开展行为洞察,如澳大利亚税务局(ATO)和新加坡国内收入局。而加拿大和美国等国家的税务机关采用了更加多元化的方式,如在系统内雇佣专职人员负责此项工作,或与学者和外部顾问合作设计、测试干预手段。例如,美国国内收入局(IRS)与学生、教授合作,探索纳税人对于离岸申报机制改进的行为反应,并设计和试行了新的宣传活动来提高可退税收抵免(refundable credits)的接受度和遵从度。

  (二)研究欠税管理创新方法

  欠税是税收遵从缺口最直接的表现形式,是各国都致力于研究并通过极大努力想解决的问题,因而也是事后管理的重点之一。OECD通过研究各国的创新举措得出结论:过去的创新更多聚焦在欠税发生后的追缴手段上,如查封银行账户、加大行政处罚力度、执行司法程序和破产程序;现在越来越明显的趋势是通过制定政策或征管办法来避免欠税的发生,或者在纳税人确实发生欠税问题的情况下,采取针对性的干预措施。

  随着技术的不断进步,税务机关掌握的数据处理工具种类也不断增多。在实验论证、有效分类、积极宣传等举措的基础上,这些工具引领了新一轮的创新。分析技术有助于梳理操作流程、提高税法遵从度,被越来越广泛地使用。比如,在预测式建模领域,通过模式“拟合”流程和系统性试错,能够找到历史数据的规律。就欠税管理而言,传统建模和实验的重点是如何识别出欠税风险高的情况,而预测式建模则可以识别出哪类纳税人最有可能对一项干预作出反应。这两类群体经常是相互重叠的,但其中的差异可以让税务机关更好地理解纳税人行为,着重找到传统干预手段不大可能发挥作用的情形,以制定新的、更具成效的方法,包括早期干预措施。例如,ATO利用纳税遵从分析模型识别客户是否“很有可能不缴纳税款”,然后推送短信,提醒其及时缴纳。2015-2016年期间,该方法使得有不纳税或迟纳税历史的客户及时缴纳近10亿澳元税款。对于ATO而言,基于风险的分析模型在驱动其与客户之间的互动方面,发挥了越来越大的作用。

  (三)有效分类促进征管成本降低

  自然人纳税人是纳税人群体中颗粒度最小的单位,因而个人所得税也可以说是直接税体系的最终落脚点。而面对庞大的纳税人群体,分类管理是必不可少的事后管理手段。为此,各国也进行了积极探索,本文着重介绍荷兰的相关做法。

  面对数字经济的发展和资本跨国界流动(往往背后跟随着高净值个人的身影)的新形势,各国都逐渐意识到,传统征管手段已不能适应个人所得税事后管理的需要。因此,自愿遵从风险管理被各国税务部门广泛采用。荷兰遵从风险管理的目标是通过筛查确定遵从与不遵从的边界,以最小的成本,获得可持续的税收收入,提高纳税人主动遵从度,减轻税务部门工作量。

  荷兰风险筛查不以自然人,而是以带有一定身份标签的纳税人群体为对象。一般税务部门会率先对高收入高净值人群开展筛查,再视情况决定是否需要延伸到其他群体。具体步骤可以分为:第一,开展风险识别和分析,找出风险点;第二,进行风险扫描,找出具体不遵从群体,进而分析原因及其对社会的影响;第三,选择应对工具,这些应对工具都是因群体而异的,如对风险程度低的纳税人发送预警提示等;第四,应对处理,即根据纳税人反馈的信息,进一步核实并确认风险,采取相应措施;第五,绩效评估,即对本次筛查工作成效,包括风险指标准确性、风险点有效性等,进行定性定量评估和连续性分析,做到闭环管理,为下一次筛查奠定基础。

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