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环境税收入再循环机制:原理、借鉴与启示

2019年07月12日 来源: 《税务研究》2019年第3期 作者: 叶莉娜 王晓萌

  内容提要:环境税立法面临国家和产业国际竞争力的提高两大阻碍因素,尽管环境税收入使用制度可以破解上述困扰,但传统模式存在的不足导致了环境税收入再循环机制的兴起。环境税收入再循环机制遵循收入中性原则,具备提高一国税制的国际竞争力、赋予环境税更大的税法实施价值和税收遵从价值等制度先进性。外国环境税收入再循环机制充分证明了其发展潜力。我国环境保护税有必要引入收入再循环机制,但应坚持与我国总体税制改革相结合、提高收入再循环机制设计科学性的原则,并分短期与中长期逐步构建实施。

  关键词:环境税 环境保护税 收入再循环机制

  环境税在环境保护方面的良法价值广为理论界和实务界所接受。但是,环境税立法可能会带来的一国的产业国际竞争力下降等问题,阻碍了各国环境税立法的推进。环境税收入再循环机制,则致力于解决上述困境。所谓环境税收入再循环机制,是指将来自于环境税的全部收入或者部分收入再循环到被征收的领域。目前,收入再循环机制已经成为绝大多数开征环境税的发达国家的立法实践。

  目前,国外理论界已对环境税收入再循环机制进行了大量研究,但我国对相关理论与政策研究还有待进一步深入。从目前的文献看,在对环境税收入再循环机制的理论与政策问题的研究成果中,全面、系统的研究成果尚没有出现。主要表现在:一是对国外环境税收入再循环机制经验的介绍不够深入,往往只是一般性的介绍,对为什么设置、如何设置等基本问题的研究不够细致;二是理论深度不够,缺少极为深入的思考;三是均未提出具体的中国方案。而这些既是我国环境保护税改革顺利推进的保障,更是我国引入环境保护税收入再循环机制所必须解决的问题。

  一、环境税收入再循环机制的缘起

  (一) 环境税立法面临国家竞争力与产业竞争力的阻碍

  随着经济全球化的推进,各国税收立法的溢出效应日益明显:如果一国实施了较为严厉的环境税立法,则有可能导致一些投资人作出更换投资地的决策,即采纳所谓的“用脚投票”的方式,选择让自己的利益最大化。现阶段,不同于已经有了一定程度国际税收协调的所得税,环境税的国际税收协调尚未有明显的成果,如果一国单方面开征环境税,可能会使一些国际移动能力较强的跨国企业转移到没有开征环境税或者环境税标准比较低的国家去。比如,爱尔兰曾声称,由于其环境税的开征,导致一些跨国企业将生产转移到没有实施严厉环境税的国家,结果使爱尔兰的就业和投资均出现降低的现象。

  环境税立法也可能对一国的产业竞争力产生负面影响。尽管长期看,环境税会倒逼企业加快环境保护设施的升级换代与能源节约技术的开发,最终提高企业的国际竞争力,但短期内,环境税立法不可避免地会对一国产业的国际竞争力产生负面影响。具体而言,因为大量与环境相关的税种都与能源相关,环境税的开征首先会提高能源类企业的成本。特别是对于铝、水泥和钢铁等需要在全球市场上竞争的能源密集行业企业而言,他们往往是世界市场的价格承受者,短期内大幅度提高技术的能力不足,环境税政策必然对此类企业的国际竞争力产生实质性的威胁。

  综上所述,尽管环境税是最为符合市场经济条件的柔性环境治理手段,但上述因素阻碍了各国环境税立法的进程。而环境税与一般环境监管措施的不同之处就在于环境税能够带来收入,这种收入能力为各国通过环境税收入使用制度的构建推进环境税立法进程,提供了可能性。

  (二)环境税收入使用制度:环境税立法困境的破解之道

  国家如何使用特定目的税,不但决定着特定目的税是否“名实相符”,也对其经济发展有着直接的影响。环境税的立论基础,就是不以筹集公共收入为目的,而以环境保护为目的。理论上,不论环境税的收入如何使用,都能产生环境收益—这是环境税作为庇古税的基本价值,即降低了外部性,提高了总体福利。但环境税节能减排的效应不容易被公众看到,公众只看到了环境税导致了再分配问题。这也是影响公众对环境税接受与否以及接受程度的重要因素。

  (三)传统环境税收入使用模式面临质疑

  传统的环境税收入使用模式有以下两种:一种是将环境税收入纳入一般财政预算;二是采取专款专用的方式将收入用于专门的环境治理。但这两种模式在实施中都暴露出了很多问题,由此导致了环境税收入再循环机制的兴起。

  1.一般财政预算加补救措施模式。即将环境税收入纳入一般财政预算,同时设置税收优惠、免税等补救缓解措施的做法。该模式的缺陷主要在于:税收优惠措施经常会导致环境税条款较为复杂,相应地,税务机关的征管成本必然提高,同时也不可避免地带来权力寻租的机会;免税措施则会削弱预期的环境税影响,特别是出于提高国家和产业国际竞争力目的而设立的免税措施,会使很多污染企业节能减排的压力不足,不能实现环境税的立法初衷。

  2.专款专用模式。专款专用模式的缺陷主要表现在:专款专用下导致污染者的实际税率降低,以至于不能显著影响污染者的行为;专款专用非常容易遭受到污染者游说集团的影响,以至于降低了环境收益;专款专用加大了环境税的累退效应;专款专用在一定程度上会加剧环境污染和破坏行为,因为环境治理补贴从短期看鼓励污染削减,但从长期看,因为对污染密集行业有利,而对清洁生产部门不利,给整个产业的结构带来了不利影响。可见,此种措施显然已经不符合现代环境治理的需求。

  正因为传统的环境税收入使用模式存在上述缺陷,环境税收入再循环机制日益受到各国的重视。

  二、环境税收入再循环机制的原理与先进性

  (一)环境税收入再循环机制的原理

  环境税收入再循环机制遵循收入中性原则,允许政府通过实施预算中性的方式,即保持全部的收入和支出不改变,将环境税收入用于降低所得税及社会保障税等,是一种较具有系统性的收入分配制度。具体方式主要有以下几种:一是同步改革所得税制度,将来自于环境税的收入用于降低公司所得税和个人所得税税负,以提高所得税制度的国际竞争力。降低所得税税负,会把更多的钱留给消费者,提高其工作和投资的动机,也会把更多的钱留给企业,增加其发展的机会。同时,由于有效降低了资本成本,提高了资本形成率,会使经济效益最大化,有利于国家经济增长。二是将来自于环境税的收入用于降低企业承担的社会保障税,以提高就业率。环境税改革多少都会对GDP 产生正影响和负影响。将环境税收入用于降低社会保障税负担时,环境税改革呈现出了很明显的正影响:由于社会保障税的降低,将有利于创造更多的就业岗位。

  (二)环境税收入再循环机制的先进性

  1.有利于提高一国税制的国际竞争力。在经济全球化下,有竞争力的税制将是一国营商环境构建的高地。所谓税制竞争力,主要是指一国政府运用税收制度和政策吸引国际经济资源和促进本国企业、产品参与国际竞争的能力。即运用税收手段来促进本国参与贸易自由化与投资全球化。如果说环境税的制度困境之一是环境治理与税制吸引力之间的矛盾的话,那么收入再循环机制将有利于提高税制的科学性以及该国税制在国际上的竞争力。

  2.赋予环境税更大的税法实施价值和税收遵从价值。税收厌恶降低了环境税的政治可行性。而当环境税改革伴之以收入再循环机制时,会充分考虑环境税开征对企业和家庭的影响。通过环境财政措施,在通过刺激经济以保护环境的同时,也通过减轻税制中的其他负担来提高公众对环境税的可接受度,从而在政治上可行。

  税收善治要求环境税中纳税人税收遵从成本与税务机关的征管成本都实现最小化。环境税收入再循环机制不涉及减税、免税等复杂条款,并不影响环境税的税率和基本结构,而仅仅是降低个人所得税、公司所得税、社会保障税等,必然降低后续的征管复杂性。

  总之,环境税收入再循环机制除了有助于破解环境税立法的制度困境外,有望在治理环境的同时保持可持续增长,从而因对社会的发展有着潜在的良性影响而受到各国的重视和实践。

  三、环境税收入再循环机制的国外实践及其启示

  环境税收入再循环机制已经在国外部分发达国家得到了实践。目前,我国尚未建立收入再循环机制,环境保护税收入也全部作为地方税收入,纳入一般公共预算,由地方政府决定收入用途。尽管所处经济发展阶段决定了我国在环境税改革中有自己的独特利益诉求,不能盲目照搬国外的经验,但国外环境税收入再循环机制的实践经验为我国后续环境保护税改革提供了一定的借鉴。

  (一)环境税收入再循环机制的国外实践

  国外的环境税收入再循环机制,是其环境税改革中不可分割的一部分,与环境税改革同步进行。

  尽管引入环境税收入再循环机制的理由大体相似,都是以追求环境改善和增加就业等为目标,但再循环机制的设计以及用于再循环的收入份额会因为各国环境目标政策的不同而有所差异。

  1.以降低失业率为导向的机制设计。为了降低失业率而引入环境税收入再循环机制的国家包括芬兰、意大利、比利时等。例如,为了降低较贫困地区的失业率,意大利将碳税收入主要用于减少其较贫困地区雇主所承担的社会保障税。

  2.以保持企业国际竞争力为导向的机制设计。

  为保持企业国际竞争力为导向而引入环境税收入再循环机制的国家,包括丹麦、英国、加拿大卑诗省等国家(地区)。例如,加拿大卑诗省为了保持企业总体税负不增加,将碳税收入用于减少公司和个人所得税,以保持其企业国际竞争力。

  3.混合目标模式。主要体现为兼顾增加就业、保护企业国际竞争力等多种目标。采取这种模式的有德国、荷兰、瑞典等国。例如,瑞典将其碳税收入用于减少个人所得税、雇员支付的社会保障税以及养老金。

  从实施效果看,上述国家(地区)环境税收入再循环机制的建立,对其环境改善、增加就业与经济发展均起到了十分积极的影响,可以说基本上实现了“三重红利”的效果。比如,澳大利亚碳税委员会的研究结果证明,如果不考虑通货膨胀的因素,环境税收入再循环机制有效降低了预算赤字,产生了比对部分产业免税更好的经济效果;瑞典的碳税收入再循环机制不但促进温室气体减排,还因为降低了所得税税负从而释放税收体系自身的压力,同时也避免了引入新税种可能带来的税负增加的问题。

  (二) 环境税收入再循环机制国外实践存在的问题以及启示

  1.加大公众参与,以避免环境税收入再循环机制设计中的“政府俘获”现象。环境税收入再循环机制面临的最大困境,就在循环比例与对象的确定问题上。发达国家的环境税收入再循环机制也因此偏离改革目标。其中最重要的一点,就是“政府俘获”现象频发,引起各界对循环比例武断性的质疑以及对游说集团游说能力的担忧。为了避免该问题的出现,在环境税收入再循环机制的具体设计中应充分体现各类利益相关者的诉求,贯彻公众参与原则,形成多部门、多层次的公众参与立法过程,从而充分协调和平衡各种不同的利益主张。

  2.提高财政预算有效性以应对预算失衡。环境税收入再循环机制的实施,会导致预算失衡问题,即既定的环境税政策无法筹集到足够的财政资金以保持“财政中性”。以加拿大卑诗省为例,由于收入再循环机制使得省政府的税收削减超过了其来自于碳税的收入,呈现出了税收收入“负增长”的问题。英国也出现了同样的情况。据调查,从2001年到2007年,英国通过气候变化税收筹集到的收入,低于其因降低社会保障税而减少的收入。为此,环境税收入再循环机制的构建,必须辅之以更加有效的预算并设计出预算失衡的应对措施。

  四、我国环境保护税收入再循环机制之构建

  (一) 我国环境保护税收入再循环机制构建应遵循的基本原则

  1.与我国总体税制改革相结合。国际金融危机以来,各国对贸易和投资的竞争更加白热化,纷纷实行减税政策以提高本国税制的国际竞争力。在总体减税的情况下,也进行了一些结构性调整,优化税制结构成为新一轮税制改革的显著特点。为了提高我国税制的国际竞争力以及促进经济更加健康地发展,我国也将结构性减税作为供给侧结构性改革的重要组成部分予以推进。

  我国环境保护税从表面上看属于“增税”的范畴,似乎与减税的潮流相违背,但从实质上看,环境保护税属于税制结构的优化。鉴于收入再循环机制可以提供降低或者消除税收扭曲、提高税制生态化和现代化的机会,从而达到真正的经济结构性调整的目的,建议引入环境保护税收入再循环机制,帮助实现我国结构性减税与税制优化的目标。而环境保护税收入再循环机制的构建,超越了传统上利用税基和税率式减免谋求环境目标和社会目标的思路,因此,需要将环境保护税收入与财政预算相结合,从如何征税到如何用税都进行预先通盘考虑。也就是说,我国环境保护税收入再循环机制的构建,必须上升到我国财税体制改革,乃至放到我国环境政策大框架构建的高度,以实现社会整体利益最大化。

  2.提高收入再循环机制设计的科学性。收入再循环机制面临的最大困境,就在于循环比例与对象等具体制度设计存在困难。我国环境保护税收入再循环机制具体的制度设计,需要以国情为基础、国际经验为借鉴,避免简单套用和嫁接,通过深入的思考和分析以及实证上的量化分析以测算确定适用于我国的循环比例与对象,从而提高环境保护税收入再循环机制的可操作性。

  (二) 我国环境保护税收入再循环机制之具体构建设想

  1.环境保护税收入再循环机制的构建前提:明确环境保护税为中央和地方共享税。由于环境污染大部分属于地方性问题,但也有不少是跨区域性的,且一旦覆盖范围过大,环境污染程度就更为严重,如水污染、大气污染,因此治理跨区域环境问题的事权应主要交由中央政府,或者由中央出面协调、多个地方共同参与治理。基于对环境污染的地域性和环境治理职责方面的考虑,为建立共防共治的环境治理协调机制,促使不同区域的个体公平地享受环境改善的福利,应当将环境保护税设置为以地方为主的共享税。

  同时,为了降低制度变迁的成本,建议沿袭传统排污费的收入分成办法,即中央占据较少的比例,地方占据较大的比例。

  2.短期机制设计。现阶段,我国的环境保护税收入全部归地方所有。考虑到地方污染治理事权重大,暂时可坚持将环境保护税作为地方税,但建议将来自于环境保护税的收入,由地方政府依据本地实际情况,一部分坚持专款专用的方式,用于本地区专项环境保护,一部分则引入收入再循环机制,依据企业环境治理的结果,降低污染企业为员工所支付的社会保险费。

  3.中长期机制设计。一是优化环境保护税收入再循环机制。未来,我国环境保护税的征税范围必然持续扩大,环境保护税的收入规模也将更加可观。中长期之下,我国应将环境保护税收入归属改为中央和地方共享税,具体的分享比例需要根据未来环境治理的需求制定。其中,属于地方的部分,依旧由地方政府决定专款专用和收入再循环的比例,属于专款专用的部分,明确用于地区污染治理;用于收入再循环的部分,则依据企业环境治理的结果,用于降低污染企业负担的社会保险费。属于中央分享的部分,则考虑逐步推动企业所得税税率的下降,以营造更加有国际竞争力的企业所得税法定税率。二是引入碳税并同步建立收入再循环机制。尽管我国已经采取了碳排放交易机制,但是,碳税有着比碳排放交易机制更大的优势,并且,碳税可以覆盖碳排放交易机制无法覆盖的行业范围,从而可以作为碳排放交易机制的有益补充。采取碳税与碳排放交易机制并行的方式,符合世界潮流,也符合我国现实环境保护以及应对碳关税的挑战需求。虽然目前尚无我国开征碳税会带来预期收入的估算数据,但按照国外经验,碳税收入规模是非常可观的。引入碳税后,应同时引入碳税收入再循环机制。考虑到碳税开征主要影响的是行业的国际竞争力,因此建议,明确将碳税作为中央税收。碳税收入再循环机制的架构,应当分为两个部分:一部分为提高我国税制的国际竞争力而降低企业所得税的法定税率;一部分则为提高我国相关行业的国际竞争力而降低能源密集行业所负担的社会保险费。

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