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非税收入划转与国家治理

2019年07月26日 来源: 《税务研究》2019年第6期 作者: 贾博

  内容提要:国家治理是国家为了实现经济、政治、社会发展目标,协商多元主体共同治理国家事务的过程,非税收入作为财政收入的重要来源,为国家治理提供了物质保障。非税收入划转不仅是政府机构改革的需要,更是推进全面深化改革的重要举措。本文从推进非税政策法制化、非税收入纳入全口径预算、非税收入征管职责划转、非税收入征收规范化等方面阐述了非税收入划转对促进国家治理现代化的重要意义和作用。

  关键词:非税收入国家治理征管效率

  政府非税收入的概念在预算外资金的基础上演变而来。2004年,《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53号)首次对非税收入进行了定义:非税收入是政府财政收入的重要组成部分,作为一种公共治理工具,是政府参与国民收入初次分配和再分配的重要手段,属于财政资金范畴。2018年3月,在党和国家机构改革方案中税收征管体制改革的相关内容备受关注:“改革国税地税征管体制。为降低征纳成本,理顺职责关系,提高征管效率,为纳税人提供更加优质高效便利服务,将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。”税务部门在国家治理层面上的地位和作用更加凸显,使命和职能更具有重大意义。

  一、我国政府非税收入现状及问题

  (一)政府非税收入现状

  根据财政部公布的数据,目前非税收入共有12大类,全国非税收入有92项,各省设立行政事业收费共360项、520小项。①非税收入具有“种类项目多、征收主体多、缴费对象多、缴费环节多、政策口径多”的五“多”特点。由于长期以来地方政府财权与事权的不匹配,地方政府不断扩大非税收入的征收范围,造成非税收入在公共预算收入中的占比不断增加。在全面深化改革的要求下,提升非税收入征管效能、优化非税收入结构已迫在眉睫。

  (二)政府非税收入与税收收入的比较

  1.相同点。第一,征收机关性质相同。无论是税收还是非税收入,法律规定征收机关只能是政府或是由政府授权的单位。第二,征收目的相同。二者都是从公共服务的角度,为政府提供公共产品而筹措的资金。第三,有一定的征收标准。二者都要严格遵守国家和各级政府颁布的征收法规和制度。第四,都必须依法管理。根据预算完整性原则,无论是税收收入还是非税收入都必须纳入预算,政府的财政分配活动不应超出预算范围。

  2.不同点。第一,政策制定机关不同。鉴于税收法定原则,税收的立法主体一般是全国人大,而非税收入则由国务院各职能部门或各级政府制定征收项目、标准及范围。第二,征收对象不同。非税收入的征收对象一般限定在能够按照收益原则确定特定群体的项目内,相较于税收的固定性,非税收入的选择性更强。第三,征收原则不同。税收的征收标准按照“大者多收,小者少收,无者不收”的支付能力原则,而非税收入则根据收益公平原则,即“收益多者多负担,收益少者少负担,无收益者不负担”。第四,强制程度不同。税收具有明显的强制性,经济主体一旦发生了应税行为、取得了应税收入就必须依法足额纳税,而非税收入的征收与缴费人的自主选择相关,强制性较弱。第五,分配方式不同。税收具有无偿性,而非税收入中除罚没收入外,其他的收入形式一般都具有“谁付费谁受益”的特征。第六,征收主体不同。虽然非税收入与税收的征收机关都是政府或者由政府授权的单位,但税务机关明确为税收的征收主体,而非税收入的征收主体更多元化,政府多部门都设有征收名目。

  (三)目前非税收入存在的问题

  1.结构失衡,收入规模过大。从绝对规模看,2004~2017年,非税收入的规模呈现较快的增长态势,2016年比2004年翻了10倍,年均增速达28%,超过税收收入年均增速(21%)7个百分点。①可以看出,我国非税收入占财政收入的比重较大,这种增长趋势很可能会造成分散国家财力、抑制社会消费、加剧社会分配不均等后果。

  2.政出多门,征缴行为不科学。我国非税收入的过度膨胀严重影响了经济的正常秩序,地方财政的依赖成为非税收入激增和混乱的直接原因。征收主体多元、政出多门、行政体制改革滞后的管理模式加大了非税收入的监管难度,且我国部分地区出现了截留瞒报、乱收滥罚、变相收费等屡禁不止的情况。

  3.支出违规,部门利益人格化。即使中央三令五申要求非税收入全额纳入政府公共预算,但非税收入的支出管理一直没有得到规范,地方政府仍长期存在“谁收费谁使用”的不良现象。从组织收入看,即使绝大部分非税收入已缴入国库,纳入了预算管理,在形式上实现了“收支脱钩”,但从支出角度看,仍存在按照一定比例返还给执收单位,甚至通过编制用款计划将资金从支出户全额返还的现状,“谁收谁用,多收多返”的历史顽疾没有发生根本性的变化。这种“谁收费谁使用”的收体制使权力部门又多了一条获利渠道,即凭借权力收取各项费用且基本不受约束和监督,存在部分收入转化为个人福利的现象。部门利益异化成为个人利益的人格代表,为了获取更多利益,个人动机便支配着部门行为,从而刺激非税收入规模不断膨胀。

  4.管理混乱,难以形成有效合力。公共收入结构中的税收收入与非税收入在相当长的时间内仍是保障我国公共收入物质基础的两个支柱,经济决策的制定应该对非税收入进行充分决策分析。然而目前,非税收入的预算编制、收入立项、决算及支出管理和票据管理的各个环节都由不同的部门负责,在一定程度上显露出“谁都管而又谁都不管”和“多家理财”的问题。统计和财政部门对收入的真实来源了解不到位,就无法对收入增减变化情况作出有效分析,从而不利于财政收入的统筹管理,直接影响政府的经济决策。

  二、非税收入职责划由税务部门征收对完善国家治理的意义和作用

  作为政府收入分配体系的重要组成部分,非税收入承担着筹集财政收入的重任,与税收共同参与社会财富的再分配。取得非税收入的过程是国家依法取得财政收入的过程,在这个过程中,有效的征管手段和规范的制度制约是实现国家治理现代化的重要因素。习近平总书记指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。”因此,在制定完善非税收入政策的同时,如何建立健全公共财政收入体系、提升非税收入的征管质量、实现制度与执行的协调发展是目前非税收入工作的重点。

  (一)非税政策法制化是财政管理和国家管理从政策之治到法治之治的重要标志

  尽管非税收入在立项、立标、征收上仍缺乏制度约束和法律依据,但是划转征管职责、统一征收主体能够推动法治中国的建设进程。可以将国家治理、经济治理、社会治理和“放管服”等方面的理念、政策转化成法律制度,用公正公平公开的法律程序保障财政收入征缴双方权利、义务和责任的落实。

  1.加强法治化制度保障,树立优化国家治理理念。非税收入的资金筹集是国家机构行使公共权力的一种方式,而非税收入的设立和变更则体现国家意志。加快非税收入的立法进程是建设法治中国的重要内容。要坚持收费法定原则,将法治思维运用到各项改革事业中;要制定统一的非税收入管理条例,从项目审批、标准制定、征收管理、财政分配、资金使用等方面着手,将非税收入纳入社会监督体系,体现依法治国的目标。非税收入划转税务部门征收,可以打破当前管理分散化的格局,为最终制定非税收入管理法律体系奠定基础,从而构建非税收入治理新格局。

  2.深化行政机构改革,助推国家治理体系现代化。在运用“看得见的手”和“看不见的手”进行市场调节时,如果政府和市场分工不明确,将导致政府机构过多衍生,一些靠非税收入“吃饭”的部门不断出现,使预算内财政无力负担庞大的日常开支。转变政府职能是机构改革的关键,党和国家机构改革方案明确指出:“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力的一场深刻变革。”将税务部门作为非税收入的征收主体,实质上就是打破非税收入管理的多元化,形成增强权责清晰度、提升管理效能、减少体制内耗和职责重叠的征、管、查一条龙格局。

  (二)非税收入纳入全口径预算是增强财政收入管理和国家宏观调控能力的重要抓手

  建立现代财政制度是建立健全现代国家治理体系、提高治理能力、实现国家长治久安的重要保障。非税收入涵盖了政治、经济、社会、文化等诸多领域,深刻地融入到了国家治理的各个方面,是真正意义上治国理政的重要基础。要通过对非税收入的改革与优化,多方面、多层次、多功能地调节经济社会的运行,进而实现国家宏观调控能力的不断提升。

  1.解决日益突出的财政问题。事权和财权的不匹配,导致地方政府的治理能力下降,从而面临巨大的财政压力。地方收入的明显锐减,导致非税收入成为地方政府增收、创收的重要手段。财政支出方面,也存在现有的政务公开中的预算科目无详实内容、公众对政府支出缺乏有效监督等问题。虽然公务支出在中央“八项规定”精神贯彻落实后得到改善,但由于没有法制的规范和约束,人们对这种基于“运动式治理”的好转能否从根本上解决问题仍存疑虑。

  2.推动“收支两条线”管理向纵深发展。税务机关征收非税收入是实现“收支两条线”的重要手段。行政部门只能向缴费人开票,缴费人持票到纳税服务大厅缴费,资金直接缴入同级财政非税收入专户才真正实现了“收缴分离、收支脱钩”。全面建成“单位开票、税务征收、财政统管”的非税收入征管体系,强化财政的综合预算管理,有利于提高部门预算编制水平,从而制定保障其履行职能所必需的经费开支计划。

  3.规范非税收入有利于增强国家宏观调控能力。非税收入的征收立项权大多归地方政府。划转征收职责后,非税收入将统一由税务部门征缴并直接进入国库财政专户,这种做法好处有四:一是有利于调整非税收入对资源配置的不良影响,保障公平竞争,优化资源配置;二是有利于从源头上控制非税收入,促进地方税体系的完善和发展,进而增强国家宏观调控能力;三是有利于增强政府对资金统筹、支出管理的管控能力,建立完善监督机制和协调统筹机制;四是有利于优化社会再分配,减轻企业和社会负担。

  (三)非税收入征管职责划转是促进政府职能转变、精简机构的重要途径

  1.增强税务部门在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。将社会保险费、非税收入统一划归到税务部门征收管理,除了中央税、地方税和共享税的征收工作外,税务部门还承担了社会保险费和非税收入的征收工作,其组织收入职能将得到进一步发挥。在征管过程中形成的大数据的“金山银库”,将大幅提升税务部门围绕中心、服务大局和“以税资政”的能力,税务部门在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用将更加凸显。

  2.合理匹配地方财权与事权。1994年分税制改革虽然调动了各级政府理财的积极性,但随着经济社会的不断发展,这种制度也显现出一些与经济发展不适应的问题:一是事权划分不明晰;二是财权划分不彻底;三是规范的转移支付还没有到位。这些问题在客观上成为了非税收入扩张的诱因。因此,中央加大对财政收入的统筹力度,将政府筹集财政资金的权力统一划归税务部门,在一定程度上能为地方税体系建设与完善创造了条件。

  3.降低征纳成本,节约财政支出。目前,许多非税收入征收机构的设立就是为了利用收费来解决经费开支的难题,但长此以往便陷入了机构冗杂、人员膨胀和收费变本加厉的恶性循环。将社会保险费和非税收入交由税务部门征收正是发挥税务部门征管专业优势、提高征收效率、降低征管成本的战略安排。通过分析2017年的财政收入数据可以发现,社会保险费和非税收入总规模超过13万亿元,与14万亿元的税收收入基本相当。在不增加人员的情况下,税务部门同时承担起税收、非税收入、社会保险费的征管职责,意味着征收成本大幅降低,而效率将不断提高。

  4.优化缴费流程,提高服务水平。国家治理的一个重要核心是民主,非税收入涉及缴费人的体量庞大,且事关百姓的切身利益和社会的民生福祉。将非税收入划转并建立健全的征缴机制后,依托完善的金税三期系统及电子税务局,可以逐步实现纳税人、缴费人在家办税缴费,能够从根本上解决纳税人、缴费人多头跑、多头报、多头查等问题。努力实现让纳税人缴纳税费“只进一家门”“最多跑一次”,既有助于降低制度性交易成本,又有利于优化缴费服务,促进缴费负担更加公平、收费制度更加透明。

  (四)非税收入征收规范化是激活资本市场、降低企业负担的重要突破

  目前,各级政府对非税收入的认识过于片面,只关注其对政府财力的贡献以及对税收的弥补调节功能,①并没有有效结合税收数据进行统一的分析与考量。从长远着眼,规范非税收入的征管体制是从根本上减轻企业负担、增强市场活力的重要途径。非税收入征管职责划转之后,地方政府为了解决“钱荒”问题必将深化投融资体制改革,这将有利于促进地方政府在某些重大基础设施建设中充分发挥市场资源配置优势,寻求多种形式的资金进入,建立新型公私合作关系。目前,我国有不少基金和收费项目的出台是为了弥补重大基本建设投资项目资金的缺口,当政府公共资本和社会资本能够建立利益共享、风险共担的合作关系,就可以减轻政府的财政负担,降低投资主体风险,减少对非税收入的依赖程度。

  三、划转非税收入征管职责,提升税费治理能力的路径探索

  (一)统一征收主体,优化征管流程

  政出多门、行政体制改革滞后严重影响了非税收入的规范化和制度化进程。目前地方政府的各部门权力交叉、多头控制,导致了非税收入的征收主体和名目繁多,征收立项时的随意性较强。因此,非税收入划转税务部门征收是加强政府对其征管工作的有效手段之一,可以建立有效的政府非税收入制约机制,加强对非税收入征收工作的有效监管。由于税务部门征管流程规范且数据详实,征管职责划转后能充分发挥其规范便捷的优势,统一征收尺度、规范征收行为、提升征管质效。

  (二)实行信息管费,确保应收尽收

  只有高水平的征管能力才能为国家组织财政收入提供可靠保障,同时为夯实国家治理能力的物质基础作出贡献。目前,税务部门金税工程三期在数据交换、网络技术和财税库银横向联网系统清算体系、风险防控等方面居全国政务建设领先水平,为实现非税收入信息整合提供了技术保障。征管职责划转之后,可以严格控制和规范政府部门的征收标准、账户设置和票据使用等行为,有效防止乱收费问题的发生;可以利用现有的税收数据,对费源、税源进行交叉比对,查补征管漏洞,从而实现财政收入信息化、规范化、科学化、网络化的管理目标;可以建立完整的财政收入的收入记账、会计核算、国库集中收付等信息系统,同相关部门数据共享、相互衔接,实现财政收入数据在各部门信息互通,准确防范违规行为,确保应收尽收。

  (三)集中税费数据,透视经济发展

  记录经济运行状况的税费征收数据是透视国家经济发展的“晴雨表”。将非税收入与税收征管相结合,实现税费统征统管,可以深度挖掘利用税费数据信息这座“金山银库”,其数据量庞大、覆盖面广泛,且具有颗粒度低、真实度高、连续性强等特点,可以为国家的宏观经济决策提供科学的依据。同时,非税收入作为财政收入的重要来源,与税收一起参与到国民收入的再分配中,在优化资源配置、提高公共服务水平和调节经济利益主体行为等方面发挥着重要作用,可以通过改变不同阶层、单位部门或者个人之间的社会产品分配来重新调节各方利益,从而更好地服务于国家的宏观经济政策。

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