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环境保护税征管中存在的问题及对策研究

2019年07月26日 来源: 《税务研究》2019年第6期 作者: 陈 阵

  内容提要:解决环境保护税征管中存在的问题,对进一步完善环境税制、提高征管效率具有重要意义。当前,我国环境保护税征管中还存在着征纳双方信息不对称、征管信息化水平不高、部门间协作不畅、与征管工作相关的政策规定还有待进一步明确等问题。为此,应通过深入开展“放管服”解决征纳双方信息不对称问题、进一步加强征管信息化建设、完善部门间协作机制、做好政策衔接,来提升环境保护税的征管水平。

  关键词:环境保护税税收征管放管服信息化

  2018年1月1日,我国《环境保护税法》正式施行。环境保护税征管在原排污费征管工作的基础上构建了“企业申报、环境保护主管部门监测、税务机关征收,信息共享、政府领导、协作共治”的新型征管模式。目前,税务机关已经依托金税三期系统开发了环境保护税网上申报管理模块,建立了基础税源数据库;税务机关和环境保护主管部门初步搭建了省级环境保护税涉税信息共享平台。但从实践情况看,当前环境保护税的征管工作中还存在着影响征管效率提升的很多问题,本文对此进行了简要分析,并提出了相应的建议。

  一、环境保护税征管工作中存在的问题

  (一)征纳双方信息不对称

  征纳双方信息不对称会严重降低税收征管效率:一是会增加执法成本,二是会给信息占优者带来博弈决策优势,使其“逆向选择”,从而引发道德风险,造成国家税款流失。目前,在我国环境保护税征管工作中,征纳双方信息不对称主要表现在三个方面:一是税源信息确定难。部分企业利用晚间排污、偷设排污口、水污染物稀释排放等手段逃避或减少缴纳税款,监管难度较大。二是申报信息核实难。由于废气、废水、噪声等污染物排放具有瞬时性、不可复制性,税务机关很难通过传统的调账检查、实地检查等手段进行申报信息的核实和调查取证。三是获取涉税信息质效低。具体表现为:税务人员对各行业环保业务知识掌握不足,不能及时有效地识别纳税人申报信息中的风险点;环境保护主管部门在排污费改环境保护税后,主要负责对应税污染物进行监测管理、制定和完善污染物监测规范,由于手段升级滞后等问题的存在,还不能很好地发现适应《环境保护税法》要求的税收征管风险。

  (二)征管信息化水平不高

  环境保护税征管的信息化水平不高主要体现在四个方面:一是“存量数据”尚处于沉睡状态。这里的“存量数据”主要指在原征收排污费时企业的征缴数据。目前,尚没有建立系统的数据整理、调用、分析软件,以满足环境保护税征管在风险预警分析、税收预测等方面的需求。二是涉税信息共享平台开发尚不完善。根据《环境保护税法》,环境保护主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台。但从建设和应用情况看,虽然环境保护主管部门和税务机关初步搭建了省级环境保护税涉税信息共享平台,但是在实际应用中存在和排污费征收全程信息化系统信息不统一,以及因监测数据未能全部覆盖纳税人造成的共享数据不全等问题。三是信息交互方式不安全。税收征管数据涉及纳税人商业秘密,因此环境保护主管部门和税务机关在信息交互时应以内网专线传输为主。但是由于目前环境保护主管部门和税务机关专线传输系统建设不完善、部分工作人员保密意识淡薄,存在大量使用QQ、微信以及外网邮箱传递征管数据的情况,造成税收征管数据存在泄露的风险。四是申报信息比对质效不高。申报信息比对复核为环境保护税征管工作的重要环节。但是目前,环境保护主管部门执法检查监测主要针对全国重点污染企业和省级重点污染企业,覆盖范围小,且部分执法检查只有定性数据,加上金税三期工程查询功能不完善,无法自动提取分类汇总查询信息,信息比对复核时只能通过手工导出申报表进行人工比对,效率低且风险识别能力弱,不能很好地满足税收征管的需要。

  (三)部门间协作不畅

  依据《环境保护税法》第十四条,环境保护税由税务机关依法征收管理。环境保护主管部门依法负责对污染物的监测管理。县级以上地方人民政府应当建立税务机关、环境保护主管部门和其他相关单位分工协作工作机制,加强环境保护税征收管理,保障税款及时足额入库。依据《环境保护税法》第十五条,环境保护主管部门和税务机关应当建立工作配合机制。目前,虽然各级环境保护主管部门与机关均已签订协作备忘录,建立了协作机制,但分工职责不够清晰。比如,在涉税信息共享平台建设和运行、共享数据的范围和质量、污染物计税争议处理、比对复核工作流程等方面还尚未形成可操作的分工协作指引,造成管理衔接不畅,给具体操作带来不便。

  (四)与征管工作相关的政策规定还有待进一步明确

  目前,《环境保护税法》及其实施条例还存在规定不细致、与其他政策衔接不紧密等问题。比如,对纳税人享受减征优惠所需的监测机构监测次数不明。依据《环境保护税法》第十三条和《环境保护法实施条例》第十条,纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十(五十)的,减按百分之七十五(百分之五十)征收环境保护税。而应税大气污染物或者水污染物的浓度值,是指纳税人安装使用的污染物自动监测设备当月自动监测的应税大气污染物浓度值的小时平均值再平均所得数值或者应税水污染物浓度值的日平均值再平均所得数值,或者监测机构当月监测的应税大气污染物、水污染物浓度值的平均值。其中,对于纳税人自行安装污染物自动监测设备的,可以实现24小时在线监测,数据便于提取,但对于纳税人委托第三方监测机构进行监测的,却没有明确监测机构每月的监测次数。再比如,《环境保护税法》第二十条规定,税务机关发现纳税人的纳税申报数据资料异常或者纳税人未按照规定期限办理纳税申报的,可以提请环境保护主管部门进行复核。但异常的范围包括哪些具体情况或是异常的标准是什么,《环境保护税法》及其实施条例均没有给出明确的规定。这给税务机关风险识别以及环境保护主管部门复核带来执行上的困难,也容易滋生执法人员的寻租行为。

  二、加强环境保税护征管的对策针对上述问题,本文提出如下完善对策:

  (一)深入开展“放管服”,解决征纳双方信息不对称问题

  一是加强对排污企业监管能力建设。地方政府应进一步转变发展理念,充分发挥其在环境保护税征管中的领导和协调作用,组织环境保护主管部门、税务机关等多部门联动开展污染源排放专项监督检查活动,畅通群众监督举报机制,织密监督网,尽可能多地掌握排污企业的排污信息。二是提高企业污染物排放在线监测系统安装覆盖率。污染物排放在线监测系统可以最大程度地帮助环境保护主管部门实时掌握排污企业排污口的污染物排放数量、浓度等信息,但是由于其购置成本较高,企业安装率仍比较低,因此,应研究相关优惠政策,鼓励企业安装污染物排放在线监测系统。三是加强业务部门环境保护税征管业务培训。根据环境保护主管部门、税务机关的职能分工,对环境保护主管部门重点开展税收征管等相关业务知识培训,对税务机关重点开展环保税收风险识别等相关业务知识培训,促进各部门快速转换角色,提升业务技能,尽快适应新的征管要求。四是加强对纳税人的业务宣传辅导。重点开展应税污染物监测、应纳税额计算以及申报等业务技能培训,以提高纳税人申报信息的规范性和准确性。

  (二)进一步加强征管信息化建设

  一是加强涉税信息共享平台建设。按照涉税信息共享平台建设标准,加强环境保护主管部门和税务机关之间的专线传输建设,统一数据统计字段名称和编码规则,逐步扩大环境保护主管部门、税务机关数据交互覆盖面,不断完善涉税信息共享平台的查询功能,并利用区块链技术完善污染物排放在线监测系统、环境保护税纳税申报系统的建设。二是完善金税三期工程有关环境保护税的分类汇总查询等功能模块建设,满足各业务职能部门税收征管的需要。三是尽快开发环境保护税风险监控扫描指标。将环境保护税涉税信息共享平台数据库、金税三期环境保护税申报征收数据库的端口与国家税务总局内部风险控制监督管理平台相连,并开发环境保护税申报征收风险监控扫描指标,按期扫描数据库,及时比对,分析、发现、处置涉税风险。

  (三)完善部门间协作机制

  各级地方政府应主动作为,加强在环境保护税征管中的领导力,牵头理顺当前征管过程中存在的具体问题,提高协作效率。按照《环境保护税征管协作机制备忘录》①所规定的七大类协作内容,以问题为导向,完善协作机制。可以考虑制定省级层面的通用协作规范,下级政府优化协作流程,进一步作出适应性调整,形成可操作的分工协作指引。一是形成地方政府领导和协调环境保护税征管的工作指引。明确地方政府具体工作原则、协调事项范围、协调内容、协调流程,切实发挥《环境保护税法》赋予地方政府的领导推动作用;二是形成环境保护主管部门和税务机关的协作指引。充分整合环境保护主管部门的技术优势和税务机关的征管优势,明确双方涉税信息交互、共享的范围、标准、时限,细化双方在征管信息化建设、涉税风险评估与检查、《环境保护税法》宣传等方面的协作办法,形成工作合力。

  (四)做好政策衔接,理顺征管流程

  全面梳理环境保护税在污染源监测、税收优惠政策享受等环节存续的以及新公布的政策,及时消除冲突性规定,完善现行有关污染物排放监测标准、申报信息比对“异常”界定等方面的政策漏洞,并根据征管实际及时升级有关政策规定。做好环境保护税征管政策与现有征管规范、纳税服务规范的顺畅衔接。同时,要健全争议处理机制。我国的环境保护税征管同时涉及环境保护主管部门和税务部门,行政执法存在一些交叉,情况复杂。因此,在争议处理上,应本着保障纳税人权益、维护税法权威的原则,厘清在环境保护税征管过程中的责任主体,明确争议处理机构,形成一套行之有效的争议处理机制。

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