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法治视野下的减税降费

2019年07月31日 来源: 中国税务报 作者: 刘剑文 赵菁

  减税降费应以财税法治为约束,以现代财税法律体系建设为目标,以"良法善治"为追求,既看当下,也抓长远。

  减税降费成为近两年政府工作的关键词、财税改革的关键词,也是财税法治进程中的关键词。财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。减税降费是经济下行压力之下的顺势之策,更是配合供给侧结构性改革、完善营商环境的应势之谋。减税降费应以财税法治为约束,以现代财税法律体系建设为目标,以"良法善治"为追求,既看当下,也抓长远。

  顺势而为:

  保障经济发展之财税法担当

  现代财税法兼具经济、社会、政治等多重功能。纵观改革开放四十年以来的财税法发展历程,中国税制改革具有始终与国内外经济环境相适应的特点。

  法治是发展的可靠保障,是最好的营商环境。在财税法治进程中,减税降费应当以完善整个财税法律体系为思路,确保减税降费政策落地生根均建立在法治的约束之下。

  有法可依:

  财税法律体系完善之全局谋定

  减税降费应着眼于财税改革全貌,在税制优化、税费改革、财政收支的全局视野下改革,以产生"覆盖全部、牵动大部"的效应。推进减税降费更好地服务于社会、服务于民生,应落实财政法定、税收法定原则,真正促进财政权的规范和纳税人权利的保护。

  减税不是单打独斗,而是组合拳。减税不仅应着眼于当前减轻纳税人负担一个维度,更应整体筹划、循序渐进,运用可能减税的空间,配合税制改革,进一步优化税制结构,提高直接税的比重。在这一税制改革的进程中,要依法决策,并适时将改革成果以法律的形式稳定下来,落实税收法定原则。

  减税要和降费相结合。税费问题是财税改革不可绕开的话题,清费立税、规范收费依然需要继续发力。中国在税收法律方面已经取得长足进步,但收费依据的法律层级依然很低,要在改革进程中逐步实现收费法定。

  减税降费要和有效支出相结合。减税降费无可避免地对政府刚性支出造成威胁,而消除这一威胁的主要措施是有效支出。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。全面推进预算绩效管理,减税降费才有长久预期,因此,在保证收入法定的基础上,更应强调支出法定、预算法定。

  实体税法与程序税法兼顾。在高质量推进财税法治现代化的道路上,首先要建立比较完备的、符合中国国情的财税法律体系,不仅包括实体法,也包括程序法。相比于实体法的日趋完善,中国的程序税法建设依然需要理念的转换和制度的更新。落实减税降费离不开更完善的征收制度,一方面要进一步推进"放管服",加强纳税服务,使纳税人知道"有福可享";另一方面要防范逃税的不诚信行为,使福利由应享之人获得,从程序上保障纳税人权利。

  良法为本:

  实现形式法定与实质法定之综合考量

  法律是治国之重器,良法是善治之前提。税收法定不仅要纸上有法,更要有引领善治的良法,不仅需要完善的税收法律制度,更需要坚守公平正义,从实质上达到目的。平等原则是财税法治的灵魂,应当体现在减税降费的始终。

  减税降费意在于让利于民,这是实现国家与纳税人之间的公平。正如司马迁在《史记·货殖列传》中所主张的"食禄者不得与下民争利",要明确国家与纳税人的界限,以完善的财税制度涵养税源,并以规范的财政支出保证"取之于民、用之于民",保障民生福祉。

  减税降费意在于平衡税收负担、促进社会公平,这是实现纳税人与纳税人之间的公平。在已有的减税降费措施中,已经体现了支持制造业、小微企业的意图,个人所得税改革更是进一步调节贫富差距,有利于构建实质上更为公平的营商环境,有利于全民共享经济建设、改革发展的成果。

  不可忽视的是,应当按照"要素确定"的要求,进一步增强财税法律的可操作性。尽管中国财税法律体系建设已经取得了很大的成就,但现行依然遵循"一部法律/暂行条例+实施细则+多个行政法规、部门规章"的模式,以"打补丁"加强财税法的实用性。在减税降费过程中,这种"打补丁"的方式更加常见,而随着法治建设不断推进,财税法律应当更加注重整合、完善,将更多内容直接体现在财税法律中,为纳税人提供较为确定的预期,将财政权置于法律制约、民主监督之下。

  减税降费要体现人民公意,想人民之所想,急人民之所急,坚持开门立法、民主立法和科学立法。

  国之善治:

  以立法、执法、司法、守法全环节法治为保障

  法治现代化要求,不仅要有良法,还需善治,要真正实现其内蕴的规范国家财政权的要求,有效、完整地保护纳税人权利,经由"税之良法"实现"国之善治"。减税降费涉及财税改革全局谋划,需以法作为治理的基础,贯穿立法、执法、司法、守法的始终。要在财税法治的视野下处理好国家与纳税人、中央与地方、立法机关、行政机关和司法机关之间的关系,将减税降费在实际中落实到位,不走样、不变形,充分释放改革红利,增强人民获得感。

  (赵菁:辽宁大学法学院博士生)

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