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论减税降费背景下的地方财政对策

2019年08月12日 来源: 《税务研究》2019年第7期 作者: 叶青

  内容提要:2019 年《政府工作报告》宣布,2019 年将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。减税降费使企业税费负担减轻,有效促进了经济高质量发展。但是随着减税降费力度不断加大,地方财政收入受到较大的考验。面对减税降费与地方财力缩减之间的矛盾,地方政府必须制定相关对策解决。本文认为,加强地方财政收支预算与执行工作、完善投融资机制、创新投融资方式、培育优质财源、加强地方经济基础等措施可以有效缓解减税降费与地方财力缩减之间的矛盾,确保减税降费落到实处。

  关键词:减税降费 地方财力 投融资

  减税降费是我国供给侧结构性改革的重要举措,也是积极性财政政策的重要内容。2019 年6 月26日,国家税务总局发布的最新数据显示,2019年前5 个月,全国累计新增减税降费8 930 亿元,其中,新增减税8 168 亿元,新增社保费降费762 亿元,深化增值税改革、个人所得税改革等减税降费政策集中发力,有效促进经济高质量发展。

    减税降费产生的财政效应,主要包括减税降费对地方财政收入与地方债务造成的显著性影响等。如果忽略减税降费的财政效应,将难以维持减税降费政策的正常运行,伴随而来的也是财政风险的增加。中央多次强调要统筹经济增长与改革、调整经济结构与惠及民生以及预防经济风险之间的关系。所以,政府在推行与实施减税降费的政策中,应该注重防范财政风险,确保经济活动沿着健康的轨道运转。

  一、文献综述

  对于减税的作用与方式,国内外学者进行了不同层次的研究。Gong et al.(2011)率先提出了关于内生增长率的概念,认为减税政策对产业结构的调整与优化起着直接和间接作用。Danielova et al.(2011)指出,吸引企业投资的两种常用方法是投资激励和税收激励,认为采用最优的投资和税收激励组合可以增加政府福利。庞凤喜(2015)提出,在经济下行的阶段,政府可以采取减税与降低费用的途径,降低企业应该承担的税费负担,使企业的竞争能力获得实质意义的增强,达到促进经济发展的目的,有效缓解政府面临的财政收支压力。高培勇(2016)指出,在降低税费的号召下, 经济发展应该同时考虑供给与需求、发展与稳定之间的关系,对涉及一切税费项目应该做主次分明的划分,明确降低税费的主次和先后。

  在新常态下,减税降费将成为我国政府在未来一段时期内的主要工作。贾康(2015)指出,在供给侧结构性改革背景下实施的减税政策,有着清晰的针对性与指向性。他提出,我国当前正处在供给侧结构性改革的背景中,国家需要建立一个现代化的税收管理体制,并不断合理优化我国的税制结构,逐渐降低间接税比重,扩大直接税比重,使各种收费项目变得更加清晰化,真正减轻企业的税费负担。高培勇 等(2016)指出,我国“十三五”期间税制改革的重点应该是直接税,这是加快产业转型升级、强化供给侧结构性改革力度、优化税制的必然要求。付敏杰 等(2016)提出,简并和降低增值税税率可以达到减税的目的。

  目前的文献较多关注营改增的减税效应(曹越等,2016)、价格效应(张海洋 等,2009)、分工效应(陈钊 等,2016)、行业效应(杨默如,2010)等,同时也有对营改增产生的财政效应的研究,主要集中在对税收收入的影响上(胡怡建 等,2011)。但是,学术界对减税降费对财政的影响以及可能产生的财政风险等问题研究不够,当前对减税降费的财政效应尚无系统分析。

  二、减税降费对财政的影响

  (一)对财政收入规模的影响

  2015 年,我国一般公共预算收入占GDP 的比重为22.1%,2016 年为21.5%,2017 年为20.9%,2018 年为20.4%,呈下降趋势;同时,税收收入占GDP的比重从2015年的18.1%,2016年的14.1%,2017 年的13.7%,一直下降到2018 年为13.65%.一般公共预算收入占G D P 的比重和税收收入占GDP的比重共同下降,表明两方面的问题:一是减税降费政策效果显现;二是减税降费政策具有财政收入的减收效应(郭庆旺,2019)。

  (二) 对财政赤字率的影响

  根据公共预算收支的口径计算,2015~2018年我国财政赤字占GDP的比率(简称“财政赤字率”,亦称“公布赤字率”)分别为2.4%、2.9%、2.9% 和2.6%,2019 年预计为2.8%.① 以上数据显示,随着减税降费工作力度不同增强,我国财政赤字规模在逐步加大。

  三、 减税降费背景下的地方财政对策

  当前,在地方财政“减收”与刚性财政支出需求难以压缩的情况下,地方政府实施减税降费面临着一定的挑战。从收入角度看,一是营改增后,地方政府主体税源缺失。二是受政策调控影响,我国房地产交易数额呈连续走低的态势,地方政府土地出让收入增长受限。事实上,2015 年以来,我国土地市场呈现的供需不平衡状况一直存在。虽然一线、二线城市的土地销售单价较高, 但这些城市在土地供应面积方面比较短缺;相比而言,我国三线城市和四线城市的土地供应面积较为充足,但是土地销售单价却较低。三是地方政府举债融资方式和规模受到了严格的规范管理,向社会公开发行债券要根据当地的经济发展水平, 受特定财政赤字率的限制。以上都使地方财政面临着“减收”的压力。从支出角度看,地方政府事权不断扩大,地方政府需发挥服务性职能和建设地方基础性设施等职能,导致地方财政支出应该维持在特定规模上,并且难以压缩。在这种情况下,只有科学制定财政收支预算、加大地方政府财源建设、实施政府支出削减与减税降费联动的政策,才能最大程度上确保减税降费政策能够真正落实。

  (一) 加强地方财政收支预算与执行工作

  1. 科学制定财政收支预算。地方政府要指导和督促各市(县)根据全省财政收支预期目标和本地区经济发展实际,科学制定合理的收支预期目标。一方面,在收入预算上,地方政府应该坚持实事求是的原则,采用科学的方法对收入形势进行分析预测。预算安排应该与目前国家宏观经济形势,特别是本地区经济社会发展实际相适应,与落实更大规模减税降费等一系列积极财政政策相适应。另一方面,在支出预算上,地方政府要树立勤俭节约的思想,突出重点,对日常一般性支出应该进行合理的压减,对“三公经费”严格控制,减少低效或者无效的支出,杜绝一切超预算的财政支出安排。编制财政综合预算,应该合理统筹与规划政府财力的结构,使政府能够集中有限的财力用在办大事上。加强对重大项目财政可承受能力的评估,根据轻重缓急的原则对政府预算活动作合理安排。为此,地方政府可以设计中期的财政规划方案,建立跨年度的平衡预算机制,以保障国家重大决策方案能够真正得以落实,并实现财政的可持续发展。

  2.切实提高预算执行工作效率。一是要提高预算批复的效率,加快支付资金转移下达的速度。二是要督促有关单位和部门完善前期预算执行准备工作,根据年度预算计划与项目实施的进度,编制有效的月资金用款计划。三是建立预算执行体制,提高预算执行均衡度与执行进度,并注重开展预算执行跟踪与分析。对于比较缓慢的预算执行工作,可以调整用途、收回资金。四是建立预算约束机制,杜绝一切挪用公款、挤占资金、虚列财政支出与以拨作支等行为的出现。除救灾等应急性支出,应该减少追加支出事项金额。加强财政暂付款项的管理,严格规范暂付款的范围、期限和审批程序,严控暂付款增量,同时全面清理消化暂付款存量。

  3. 提高财政资金使用效益。一是盘活财政存量资金,并做灵活使用,对于国家规定应该回收的财政存量资金,在预算中一律作回收处理。同时,加快国库现金管理试点改革力度,在财政支付能够获得充分保障的前提下,实现国库现金余额的最小化与投资金额收益的最大化。二是对财政资金使用进行统筹规划,把财政资金使用的重点放在政府确立的关键性领域或者重点领域,把财政资金的效应最大程度地发挥出来。三是建立财政资金使用绩效考评机制,把绩效考评结果当作国家财政政策完善、财政支出结构调整以及预算制定的重要依据,改变重投入却轻绩效的状况。四是找准合适的突破口和切入点,加强地方政府各部门之间的合作,强化财政资金使用效率,争取中央对本地的财政转移支付力度,允许本地增加地方政府债务限度。

  (二)完善投融资机制,创新投融资方式

  不断完善投融资机制,提倡政府和社会资本开展合作。一是通过财政、金融等方式支持、鼓励社会资本参与投资建设,营造政府与社会资本开展合作的良好氛围。二是在政府与社会资本合作项目(PPP)建设过程中,要根据PPP项目的投资规模、存续期、风险分担和收益状况等,合理确定政府与社会资本出资的组合方式。同时,建立有效的“利益共享”与“风险共担”经营机制,确保政府与社会资本建立合法的权益关系。三是健全以政府主导为主的基金管理制度,并广泛在医疗健康、高新技术等新兴产业中推广与运用,以便能够有效解决新兴产业创业难与融资难的问题。四是支持地方融资平台承担公共事业项目、基础设施项目等融资功能。这对地方经济发展是大有裨益的。但是考虑到融资平台具有的潜在的财政与金融风险,地方政府应该参照相关国家规章制度,不断推动融资平台规范化管理,妥善处理融资平台的存量债务,做到能够及时有效地化解融资平台中潜在的风险。第一,健全债务信息披露体制。一方面,地方政府做好债务信息的统计工作,对债务口径作统一管理,增强债务信息的准确性;另一方面,结合政府预算公开,公开地方政府债务信息,向地方人大定期进行报告,在政府门户网站上及时对公众披露,并建立有效的信息回馈体制,对公众提出的问题进行解答。第二,在规定范围内采取预算外统筹与预算内安排的方式消化地方政府产生的存量债务。对于一些已经市场化的负债项目,应该通过租赁经营、整体拍卖、资产重组等市场行为,把债务逐渐向市场化推进;对于一些需要在政府部门实施举债的项目,应该坚持“谁举债、谁偿还”的原则,要求举债部门设计一个完整还债计划,或是通过预算抵扣的方式清还债务。

  (三)培育优质财源,加强地方经济基础

  1. 通过奖励、财政补贴、风险补偿等途径,推动地方重点产业与龙头产业的发展壮大,提升产业的综合实力,积极培育优质财源。鼓励产业集群发展,根据国家和地方的奖补政策,及时落实企业奖补金额。

  2.地方政府应该积极转变职能,优化企业的营商环境。主要从以下方面着手:

  一是完善地方收费机制。第一,贯彻落实中央关于降低社会保险费的政策,进一步减轻企业社保缴费负担。第二,加强对各类收费项目的规范和监管力度,经常性开展涉企收费清理规范和非税收入收缴管理专项督导检查。全面清理中介机构的服务性收费,规范服务性机构的收费流程,尤其是垄断性中介服务机构的收费。第三,对于需要调整的收费项目,在调整前应充分做好决策前的准备工作。收费项目清理规范后,对收费项目所涉及的单位的业务职能是否调整应一并作出安排。对于存续的收费项目,如果属于已经相对完善的,那么该放给市场的就放给市场,但要做好监控,避免因价格过高造成消费者受损,增加民众负担。第四,定期向社会大众公开收费清单项目,并开展动态化管理,严格监督在目录清单外的违规收费行为,确保清费政策不走样。

  二是降低企业制度性交易成本。第一,尽可能减少一切不需要的行政干预,激发市场主体的活力。第二,加大土地、金融、物流等领域的改革力度,降低企业的土地成本、融资成本、物流成本。第三,不断创新公共产品和服务的供给方式。在提供公共产品和服务过程中引进市场竞争机制,实行政府购买公共服务的模式,不断提高公共产品与公共服务的供给效率与供给质量。

  三是简化工作流程,减少内部审批工作的流转环节,确保行政审批事项高效运转。积极采取提前介入的方式,如审批并联、前置取消和预审提前等,使审批手续更为简化,审批流程更为优化。

  3.加强企业服务工作,建立一种“亲”“清”有机结合崭新的政企关系。“亲”是指政府应为企业提供优质的服务,激发企业投资的热情:“清”是指政府不越权、不缺位,为企业提供一个良好的营商环境。当政府与企业形成一种良好的互动关系之后,才能为地方经济健康持续发展补充动力。同时,政府部门应该转变工作作风,改变传统的工作方法,主动服务,开展“党建+ 服务企业”工作。相关部门要深入重大项目建设现场,协助企业解决项目建设过程中的各种难题。

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