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政治经济学视角下的房地产税改革

2019年09月09日 来源: 《税务研究》2019年第8期

  内容提要:从政治经济学视角分析我国房地产税,有利于直面现实挑战,为改革推进明确努力方向。作为普遍征收的财产税——房地产税,在实现填补地方财力缺口和完善宏观调控机制两大目标的同时,亦会推动体制变革、制度调整和发展方式转变。政治经济学视角下的房地产税改革,应实现制度建设与满足收入并行的政策目标,从价格机制和税收归宿切入定位房地产税,兼顾改革的短期影响和长期效应。

  关键词: 政治经济学 房地产税 现代财政制度地方财力

  2019年,我国房地产税改革的受关注度再次提升。2019 年3 月的《政府工作报告)提出“稳步推进房地产税立法”。可见,面向所有房产普遍征收的房地产税,将大概率出现在未来的税制当中。与现行税种最大的不同在于,房地产税将是一个真正意义上的财产税。这对优化税制结构,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系都有标志性意义。瞄准经济高质量发展的总目标,以建立现代财政制度的总要求审视中国房地产税改革,离不开宏观视野。更为重要的是,房地产税改革植根于现实国情,应将其置于政治经济学视角予以考虑。政治经济学视角研究的综合性强,与现实的结合度相对较高,有助于直面房地产税改革中多目标决策下的挑战,为制度构建和政策实施提供有针对性的可行方案。

  一、政治经济学视角下的房地产税

  早期的政治经济学者把财产特别是房地产,放在一个突出的研究位置。 马克思对地租和财产的认识,构成了其分析市场经济当中社会关系的主要视角。① 李嘉图在其著作《政治经济学及赋税原理》中的价值理论和分配理论部分,分别论述了房地产作为税收来源的理论基础。② 而在马斯格雷夫关于税收与国民经济循环的讨论里,财产税被明确为与所得税、商品税并列的三大现代税种。③ 有意思的是,上述学者的研究与他们所处时代的财产税税制高度重合。从十八世纪开始,现代意义上的财产税就基本建立在房地产之上。进入二十世纪,不少国家都设立了房地产税。早在1951 年,我国就颁布了《城市房产税暂行条例》。可以说,早期理论启蒙与现实制度演进,为后续研究房地产税及其影响提供了可能。

  本文大致梳理了政治经济学视角下房地产税研究的四个热点:

  其一,筹集收入。各国政府在设计政府收入体系时,比较重视房地产税的原因是其收入规模可观,且相对稳定(汪利娜,2018)。2017 年,新加坡财产税(主要是房地产)可以占到税收总收入的6.7%;2016 年,美国州以下房地产税收入占地方政府收入比重最低也有40%,最高可超过90%;2017年,德国和英国的房地产税约占地方政府收入的15%.④ 发达国家和地区把房地产税收入作为政府收入不可或缺的一部分。

  其二,宏观调控。房地产税的征收方式无非是“从量”(按面积)和“从价”(按价值)两种(张平 等,2016)。按照财产价格(交易或评估)征税是比较主流的方式。理论上,房地产价格主要受商品价格和货币价格的双重影响。政治经济学把经济波动下的资产价格变动作为一个重要的研究领域。财产价格波动与财产税之间相互影响是宏观调控所关注的重点内容(骆永民 等,2012;马国强,2018)。

  其三,短期冲击。房地产税有再分配效应。具体表现为改变微观个体的消费、投资和储蓄的决策,也可能引发政府收支活动的变化,甚至增加房地产市场波动。这些冲击(易宪容,2018),有的是房地产税制定过程中计划实现的目标(比如有观点认为可以改善收入分配或者稳定房价),有的则是想尽可能避免的情况(比如导致额外税收负担或社会福利损失)。无论是哪一种,房地产税的短期冲击很难避免(杨志勇,2018;庞凤喜 等,2018)。

  其四,长期效应。世界各国的主要经验是将房地产税给予地方政府,而且是越基层越好。这样不仅有利于征收管理(信息对称),而且可以建立收支相连的房地产税与基本公共服务对应机制(朱为群 等,2019)。学者们倾向于把上述模式当作稳定地方财力和公共服务供给的有效办法(张平 等,2018;胡怡建,2019)。因此,房地产税改革可以理解为税收制度建设和财税体制同时完善的长期过程。值得关注的是,就国家层面而言,房地产税对资本回报水平的改变,可能对经济增长产生不确定影响。资产价格均衡水平的改变,随之带来经济增长率的变化(李帮喜 等,2018)。

  二、房地产税改革的主要挑战

  迄今为止,房地产税是所有税制改革中讨论最热烈的内容之一。这与房地产税影响面广有直接关系。与现行主要税种间接征收不同,房地产税是典型意义上的直接税。纳税人直接缴税与间接纳税的体验不一样,直接缴税往往更有切身之感。不过,上述情形可能不是房地产税所面临挑战的全部。如若把视野稍微放大,还能够发现的是,房地产税改革与政府收入目标、宏观调控策略、引导个人对待房产态度和完善财税体制机制等高度关联。上述领域部分已经超出了税收乃至财政的范畴,上升到国家战略甚至国家治理层面。这正好与政治经济学所涵盖的内容对应。

  (一)房地产税有既定收入目标

  从已开征国家的情况看,房地产税占地方政府收入的比重不小,受益主要在地方。中国房地产税改革的一个重要目标便是填补地方(本级)财力缺口。2018年财政收入情况数据显示:收入层面,中央一般公共预算收入85 447亿元,地方一般公共预算本级收入97 905亿元,全国一般公共预算收入中的税收收入156 401 亿元;支出层面,中央一般公共预算本级支出32 708亿元,地方一般公共预算支出188 198 亿元,一般公共预算口径下,地方财政本级收支差额有90 293亿元;中央一般公共预算本级收支结余有52 769亿元,即使将中央的结余全部转移给地方使用,地方财政也还有37 524亿元的缺口(暂不考虑债务收入)。① 这是财政支出最窄口径——一般公共预算下的情况,尚没有纳入社保基金预算等资金需要。如果房地产税能够实现3万亿元~4 万亿元的收入规模,那么便能填补地方一般公共预算支出缺口。这个规模②大致相当于全国税收收入总额的24%,约为第一大税种增值税收入总额(61 529 亿元)的61%,比第二大税种企业所得税(35 323亿元)多2 201亿元。接下来比较与房地产税关联度更高的“土地出让收入”。2018 年,地方政府性基金预算本级收入71 372亿元,其中土地使用权出让收入65 096亿元。理想中的房地产税收入可能要达到土地使用权出让收入的57.6%.那么,不包含交易和生产环节的房地产税收,土地使用权出让收入和理想中的房地产税收入之和为102 620 亿元。③ 虽然上述测算并不意味着房地产税马上要达到一个很大的收入规模,但长期看,以其作为填补地方财政缺口乃至地方财政收入主要来源,确实成为了一种趋势或者说选择。

  (二)宏观调控中的房地产税定位

  资产价格与劳动力价格是宏观价格体系的基石,他们的变动直接决定了宏观价格水平的变化,进而影响经济运行。劳动价格受到工资粘性和受教育水平年限等影响变化相对较慢,且长期趋于稳定。资产价格波动有时候非常剧烈。这与货币价格有关,但也与一定时空之内资产构成和供需关系关联。改革开放四十年来,我国经济快速增长得益于投资活跃,其中的房地产投资更是功不可没。2018年全国固定资产投资(不含农户)635 636亿元,比上年增长5.9%;其中,房地产开发投资120 264亿元,比上年增长9.5%,其中的住宅投资85 192亿元(预计纳入房地产税征收范围的部分),增长13.4%.可以看到,固定投资增速较GDP增速(6.6%)低0.7个百分点,而房地产投资增速高出GDP增速2.9个百分点。2018 年房地产开发投资占全国固定资产投资(不含农户)的比重为18.9%,而2008~2018年,这一指标的平均值为19%.房地产投资所形成的资产,构成了当前中国居民财产的重要组成部分。④ 上述证据表明,房地产投资的一系列活动,以及未来这些资产的运行,已经成为宏观经济中的关键因素。进一步,如果再把经济波动和区域差异考虑进来,那么房地产税与宏观调控之间的关系可能更加复杂。比如,我们看到我国一线城市和二线热点城市都有房地产限购政策,主要是为抑制房地产价格过快上涨。而房地产税的引入实质上增加了房地产持有成本。持有成本为房价波动平添了变数。并不是所有的房地产税负都会由需求方或供给方来单独承担。而且,房地产税更可能随市场价格的变化,形成不同的税收归宿效应。可以确定的是,房地产税带来的成本分担将在区域之间产生不一样的效果。宏观调控的不确定性可能增加。

  (三)房地产税的短期影响

  所有的税收都有再分配效应。税收收入规模越大,再分配效应越突出。从各国经验看,房地产税首先会对房地产持有人的投资、消费和储蓄等行为产生影响,进而向政府收入体系乃至房地产市场传导。因为在一定时间之内,人们会有预算约束限制。预算与自身收入水平、支出结构和外部融资环境关联。新增地方政府收入则有助于缓解地方财政压力,填补公共服务支出缺口,稳定收入来源。而房地产税会对房地产价格产生短期冲击,并在一定时间促进新的均衡价格形成。机制上,房地产价格受冲击后的波动是核心问题。

  房地产税对居民投资和消费的影响。可以看到,2018年,我国全年居民人均可支配收入28 228元,比上年增长8.7%,扣除价格因素,实际增长6.5%;人均消费支出19 853元,比上年增长8.4%,扣除价格因素,实际增长6.2%.① 基于马斯格雷夫国民经济循环框架,居民收入主要用于投资(或储蓄)和消费。当收入实际增速大于消费实际增速时,收入当中用于投资(或储蓄)部分的占比将增加,且增速也更快。现实中,居民层面投资(或储蓄)增加与购置房产关系较大。房地产税可能进一步增加居民的生活成本,挤出可支配收入中的消费部分。

  再看政府间财税关系出现的新变化,以分析房地产税可能带来的短期影响。2017 年10 月30 日,国务院常务会议通过《国务院关于废止〈中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改〈中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定(草案)》, 标志着实施六十多年的营业税正式退出历史舞台。 原属地方税的营业税退出现行税制, 增值税收入中央与地方分成亦重新调整。同时,为了缓解地方财政压力,中央为地方借款“开前门、堵后门”。2019 年1~4 月,全国发行地方政府债券16 333亿元。其中,发行一般债券8 216亿元,发行专项债券8 117亿元;按用途划分,发行新增债券12 940亿元(包括新增一般债券5 643 亿元、新增专项债券7 297 亿元),发行置换债券和再融资债券3 393 亿元。② 由此可见地方财政的融资需求状况。上述两项内容都有弥补地方财力的考虑。作为可能成为地方财政收入来源的房地产税,其开征将带来调整中央与地方收入划分比例、重新核定地方政府借款规模等问题。

  最后有必要考察一下房地产市场价格的变化。房地产税可能引发的价格波动比较复杂,因为决定中国住房价格因素多,主要有货币价格、融资成本和市场管制程度。从实践层面看,已经试点房产税的上海和重庆的代表性有待商榷。但有一组最新数据值得关注。2019 年4 月,一线城市新建商品住宅和二手住宅销售价格环比涨幅均略有扩大;二线城市新建商品住宅销售价格涨幅扩大,二手住宅涨幅回落;三线城市新建商品住宅销售价格涨幅回落,二手住宅涨幅微扩大。③ 事实上,房地产价格波动对房地产税税制设计和推出时机有显著影响。

  (四)房地产税的长期效应

  房地产税可能推动的体制变革、制度调整和发展方式转变值得探讨。首先,财税体制是一个国家政府间关系的基本构成。1994 年我国分税制财税体制是基于当时的财力分布状况和税制结构制定的。分税制财税体制建立起来的高效政府收入体系和预期稳定的政府间财力分配关系,是我国经济快速增长的体制基础。新时代,各方面的情况开始有了一些变化。如果按照目前预期的房地产税收入职能,新加入的房地产税不仅规模不小,而且会改变中央与地方财力分布状况。基于此的财税体制变革,特别是财政事权与支出责任划分将迎来新契机。其次,全面减税背景下的房地产税建设。结构性改革背景下, 中国政府收入体系已经进入制度性减税的周期。2019 年《政府工作报告》提出2 万亿元的减税计划,辅之以全面深入的“放管服”行政体制改革。新加入的房地产税如何在现行政府收入体系下实现“总体上做减法”目标,还要依靠各方的周密设计。最后,房地产税对发展方式的长期优化作用不能忽视。普遍认为,中国地方政府依靠土地融资的发展方式亟待更新。这不仅关系到长期发展稳定,而且能够有效降低财政和金融风险。但要把基本公共服务供给作为未来地方政府的主要工作,就需要为其找寻更稳定的收入来源。以稳定的税收和稳定的公共服务作为政府与辖区居民的联系纽带,可视作国家治理体系和治理能力现代化目标下的崭新形态。

  三、政治经济学视角下的房地产税改革建议

  政治经济学视角下的房地产税改革,不是一个纯理论设想和价值判断,而是基于现实国情及经济社会发展目标的理性规划,应瞄准经济高质量发展的总目标,既离不开宏观视野,也不能缺少微观视角,还应关注短期影响和长期效应。为此,我国房地产改革应从以下几个方面着手。

  (一) 坚持制度建设与满足收入并行的政策目标

  房地产税作为可能成为地方财政收入主要来源税种,各方倾向于认同其应当低税率起步、按评估价值普遍征收(胡怡建 等,2016)。考虑到基本生活需要,也应设计免征面积或者免征套数等扣除项。但是这一切却忽略开征房地产税的基本目标—筹集收入。目前中国地方政府支出占政府总支出规模80%左右。地方财力缺口来源主要是上级转移支付和地方政府借款。那么,新增的房地产税能在多大程度上替代上述收入,在什么时候可以完全替代上述收入,就有必要仔细考虑。为此,我们认为至少有两个前提要澄清:第一,地方政府财政事权和支出责任是否维持现有水平;第二,新增房地产税在现行税制中居于什么位置。前者关系房地产税是否要在短时间内快速实现增收,后者关系到现代财政制度建成时的形态。从这个角度而言,探索中的房地产税很难绕过上述两个前提。即使房地产税立法推出并顺利运行, 也有待以上两个标准来检验。

  (二) 定位房地产税宏观调控作用可从价格机制和税收归宿切入

  能不能把房地产税作为稳定社会资产价格抑制主要城市房地产价格过快上涨的政策工具?对此,并没有确切的答案。虽然支持者认为房产持有成本增加会令市场供给增加,需求随之得到更大满足;① 但反对者亦认为房地产价格不完全由供需决定,严重的供需失衡下,房地产税只会加剧新购房人负担。② 我们认为,定位房地产税宏观调控的作用机制及程度大小,严重依赖于经济理论的论证和现实中的经验证据。价格随税收增加变动的方向和程度是决定房地产税如何起效、起多大效果的关键。从目前的宏观数据看,主要城市土地资源和房地产数量依然处于卖方市场阶段。无论是房地产价值还是可供征税的收入流量,大中城市的房地产税更具有征收条件。但有条件不见得就应全面征税。事实上,2012 年之后中国家庭杠杆率增速已经快于企业和政府部门。在居民可支配收入总量一定的情况下,消费率增速放缓和家庭投资增速放缓,两项指标直接说明了问题。理想中的房地产税开征时机是流动性相对充裕、资产价格相对平稳的时期。从这个意义上,房地产税或许不是宏观调控的政策工具,而是调控过后制度建设的后续工作。

  (三)要对房地产税的短期影响有所预期

  一般而言,房屋持有者在缴纳房地产税之后,会有一些消费、投资和储蓄等行为的变化。这些变化在不同人群和不同区域之间并不一致。可能出现多种组合情形下同样的行为表现,也可能出现相同状况下完全不同的行为变化。中国城市房产持有者是房地产税的主要纳税人。同时,他们也是现行其他税种的纳税人或负税人。短时间内宏观税负增减的影响可想而知。因此,有提议将房地产业相关的其他税收整合成新的房地产税,在总体税负大致不变情况下,令新的税种平稳起步。从平衡税收负担角度讲这是一个好的办法。但这是不是一个相对中性的政策调整,可能还需要论证。因为之前的房地产相关税收的纳税人主要是企业,而现在转变为了个人,征税对象也同时发生了变化。此外,需要权衡地方政府正在全力推进的债务融资方式与新开辟的收入来源之间如何对接的问题。毕竟,政府收入不是越多越好。我们还应认识到房地产税收与房地产价值高度关联。房价波动带来的税收波动,将传递到与之对应的公共服务。所谓收支相连的地方政府收支体系,本身是一个静态分析的结果。收入波动与公共服务价格、数量变化才是现实情形。相关动态补偿机制应与房地产税建设一道同时确立。

  (四) 明确房地产税的长期效应构成及变化趋势

   首先,房地产税对财税体制的影响要全面评估。基于房地产税的收入规模,部分地方政府理论上存在自收自支的财政能力。如此一来,现行中央与地方财政关系就有趋势性调整的必要。不能到时候再简单地重新划分收入。开征房地产税可能加剧区域之间的经济不平等和地方财力横向失衡,进而拉大地区差距。这在以往的分析中很少关注。其次,房地产税对税收制度的影响要全面评估。整合房地产相关税收到房地产税当中的难度在于,现代复合税制环环相扣。现阶段不具备向特定产业和部门“重点关照(征税或减税)”的制度基础。临时性的税收政策可以有,比如对创新、扶贫、自然灾害等,但是长期性的税制建设,需要保持制度的严谨性和可靠性。整合其他税收显然只是基于不增加税收负担的简单操作。全局而言,很可能产生其他不利影响。最后,房地产税应对接高质量发展方式和现代财政制度。现代化国家离不开财产税。高质量发展也需要财产税的收入支撑。中国的发展路径有来自世界成熟国家的经验借鉴,更源于我们实事求是的经验探索。房地产税改革必须与高质量发展和现代财政制度建设两大战略目标衔接,以建立起长期稳定运行的制度基础。

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