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我国激励企业创新的税收政策研究

2019年09月18日 来源: 《税务研究》2019年第8期

  根据世界经济论坛的分类,各国的发展阶段分为三个:第一阶段为要素驱动阶段;第二阶段为效率驱动阶段;第三阶段为创新驱动阶段。目前,我国处于效率驱动阶段,需要向创新驱动阶段转变。

  企业在创新体系中占有重要地位,而企业所得税是各国常用的激励创新手段之一,其分别在两个环节发挥作用:在研发环节,一国可以运用加计扣除、税收抵免等手段,激励企业增加研发投入;在成果转化环节,一国可以运用“专利盒”制度(即允许企业研发成果转让所得适用较低的税率或免税)来激励企业进行成果转化。

  一、我国企业研发投入及创新产出现状

  从纵向看,近年来,我国企业研发投入(R&D经费支出)不断增加,企业的技术创新主体地位凸显。2017年,我国企业R&D经费支出达到13 660.2亿元,增速为12.5%,增速比2016年加快0.9个百分点;企业R&D经费支出占全社会R&D经费的77.6%,比2016年提高0.1 个百分点。从国家统计局发布的创新指数看,企业的创新产出不断增加,2017年每百家企业商标拥有量指数为244.7,增速为13.29%;企业的创新成效不断提升,2017年,新产品销售收入占主营业务收入的比重指数、高技术产品出口额占货物出口额的比重指数、人均主营业务收入指数分别为151.6、103.5、323.0,增速分别为8.67%、2.88%、6.11%。详见表1(略)。

  从横向看,2017年,欧盟从全球选取了43个国家2016会计年度中研发投入在2 400万欧元以上的2 500家企业,并对研发绩效进行了排行。选取的2 500家企业研发投入总额达7 416亿欧元,占全世界企业研发投入的比重超过90%,占销售额的比重为4.1%。世界主要区域(国家)代表性企业的情况详见表2(略)。

  我国入选的企业R&D支出年度变化率为18.8%,增长幅度在上述区域(国家)中排名第一。其中,我国R&D支出排名第一的华为以104 亿欧元超过苹果(95亿欧元),排名全球第六。但也要看到,我国所有入选企业的研发强度为2.8%、收益率为6.9%,是上述区域(国家)中最低的。

  由上可知,虽然从纵向看,我国企业研发投入不断增加、在国家创新中的地位不断增强,但从横向看,我国企业与世界知名企业还有很大差距。这就需要企业今后不断加大研发投入力度、提高研发绩效。达到这个目标,除了企业自身的努力,政府的激励是非常必要的。

  二、我国激励企业创新的税收政策评估

  (一)我国激励企业创新的主要税收优惠政策

  1.研发环节。我国自2008年起允许企业发生的研发费用加计扣除,之后该项政策不断完善,表现为加计扣除范围逐步扩大、加计扣除比例不断提高、核算申报不断简化。与加计扣除政策相配合,我国还推出延长高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限的政策(财税〔2018〕76号),规定自2018年1月1日起,当年具备高新技术企业或科技型中小企业资格的企业,其具备资格年度之前5个年度发生的尚未弥补完的亏损,准予结转以后年度弥补,最长结转年限由5年延长至10年。

  2.成果转化环节。成果转化环节税收优惠分为两类:一是企业技术转让所得税收优惠;二是高新技术企业税收优惠。两类税收优惠政策的具体规定见表3(略)。

  目前,技术转让所得税收优惠以及高新技术企业税收优惠是我国激励技术创新政策体系中的支柱政策,在激励企业科技创新方面发挥了重要作用。

  (二)我国税收优惠政策对激励企业创新发挥了重要作用

  1.激励创新的税收优惠政策得到企业家的认同。《全国企业创新调查年鉴(2017)》显示,企业研发费用加计扣除税收优惠政策、高新技术企业适用低税率政策分别被50.8%、49.9%的人认为效果比较明显。

  2.激励创新税收优惠政策被越来越多的企业利用。随着税收优惠政策被企业知晓并认同,越来越多的企业开始享受该项优惠。《中国创新指数研究(2017)》显示,享受加计扣除税收优惠企业所占比重指数提升较快,从2016年的175.8提升到2018年的240.1,增速达到36.6%。虽然,目前没有获得享受技术转让所得税收优惠政策的全国数据,但从国家自主创新示范区创新试点看,2015年,共有63家企业的70项技术转让享受了技术转让所得税收优惠,其中22项属于“5年以上非独占许可使用权”技术转让,涉及合同金额共计6 114.65万元,减免企业所得税965.87万元。

  (三)我国现行激励企业创新的税收优惠政策还存在一些不足

  尽管我国激励创新的税收优惠政策发挥了重要作用,但不可否认,其还存在一些问题需要认真分析。

  1.研发环节。一是我国激励企业研发的税收优惠力度还比较小。一国激励企业研发的税收优惠力度可以用激励企业研发的税收优惠占GDP的比重来衡量。另外,可以综合运用税收优惠在整个激励政策体系(财政政策与税收政策)中的占比衡量税收政策在激励创新中的地位。2016年,我国激励企业研发的税收优惠力度为0.07%,税收优惠在整个激励政策体系中所占的比重为52%,详见表4(略)。与比利时、爱尔兰、匈牙利、韩国、奥地利、挪威、加拿大、荷兰、葡萄牙、日本等国相比,无论是激励企业研发的税收优惠占GDP的比重还是税收优惠在整个激励政策体系中的占比均较低,优惠力度还比较小。

  二是税收优惠程度会受企业所得税税率的影响。与税收抵免相比,加计扣除优惠程度受企业所得税税率的影响。同样发生1个单位的研发费用,高新技术企业获得减税0.15,而其他企业获得减税0.25,与我国政策设计的初衷不符。

  三是反列举的方式使一些进行创新的电子商务企业享受不到税收优惠。我国规定,如果企业以烟草制造业、住宿和餐饮业、批发和零售业、房地产业、租赁和商务服务业、娱乐业以及财政部、国家税务总局规定的其他行业的业务为主营业务,并且研发费用发生当年的主营业务收入占企业按税法第六条规定计算的收入总额减除不征税收入和投资收益的余额在50%(不含)以上,则不适用税前加计扣除政策。实践中,电子商务企业开展了多项研发活动以提升顾客购物体验舒适度,但大多数电子商务企业属于批发零售业,不能享受加计扣除优惠政策。

  四是亏损弥补期限还比较短。我国允许企业发生的亏损向以后年度结转5年或10年,期限还比较短。实践中有些企业发生的亏损得不到完全弥补。

  2.成果转化环节。从前文可知,我国对企业成果转化实行免征企业所得税或以低税率征收企业所得税,对高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税。目前,我国运用“门槛法”确定高新技术企业能否享受税收优惠,研发支出占比只是“门槛”指标之一,企业只要取得高新技术企业资质,其全部所得均可以享受税收优惠。而世界主要国家实行的是“关联法”,享受优惠的所得必须与研发支出直接关联,通过计算符合条件的研发支出占研发支出总额的比重来确定企业能够享受的税收优惠。税收优惠方式与国际惯例不同,有可能受到质疑。2015年,有害税收实践论坛(FHTP)对我国四项税收优惠政策(包括技术转让所得税收优惠政策和高新技术企业税收优惠政策)进行了审议,其中,高新技术企业税收优惠政策曾受到论坛秘书处和一些国家的质疑,直到2017年5月24日才通过审议。

  三、世界主要国家激励企业创新税收政策的比较研究

  世界上很多国家在研发环节与成果转化环节设计了税收优惠。下面分别进行研究。

  (一)研发环节税收优惠

  1.税收优惠类型的比较。各国在研发环节运用加计扣除与税收抵免两种方式激励企业增加研发投入。有的国家如英国,曾经运用加计扣除方式,后改为税收抵免方式。一些国家的税收优惠类型见表5(略)。

  2.享受优惠的企业范围的比较。世界上绝大多数国家按照企业是否进行符合条件的研发活动而不是根据其所从事的行业类型来判断其能否享受税收优惠。

  (二)成果转化环节

  一些国家对企业成果转化所得实行免税或低税率,见表6(略)。

  (三)各国激励创新税收优惠政策的效果

  1.税收优惠激励了企业从事创新活动。从各国实践看,税收激励了企业的创新。Adne et al.(2010)发现,挪威的研发税收抵免政策激励企业在研发方面进行了更多的投资。英国通过对企业总经理、财务经理等进行访谈的形式进行过调查,发现大部分被调查者的研发费用因为研发税收抵免制度而增加;有些被调查者甚至承认,因为存在研发优惠政策,使得实施风险比较大的研发项目也成为了可能(杨博 等,2012)。

  2.税收优惠对企业创新地点的选择产生影响。知识产权流动性大,极易从高税率地区流向低税率地区。过去的时间里,这种流动发生的频率非常高,而“专利盒”制度可以促使企业将专利等知识产权所有权留在本国的税收管辖权范围之内。例如,爱尔兰企业在确定创新投资地点时最看中的因素首先是能否获得符合条件的员工,其次是税收激励。对其他国家的研究也得出了相同的结论(Lolita,2005)。

  3.税收优惠减轻了企业负担。激励研发的税收优惠政策,减轻了企业的税收负担,但不同类型、不同行业的企业受益不同:从企业规模看,虽然一些国家对中小企业规定有更高的税收优惠比例,但其获得的税收优惠占全部税收优惠的比重,各国之间的差距非常大。总体上看,大多数国家大企业获得的税收优惠占比较高。

  世界主要国家激励创新的税收优惠政策为我国提供了很好的借鉴,我国应在借鉴的基础上完善相关政策。

  四、我国激励企业创新税收政策的完善

  改革我国激励创新的税收政策,除了考虑我国的情况,还要考虑国际税收规则的大背景,在综合权衡各项因素的基础上进行。

  (一)改革原则

  设计及评价一国激励创新的税收政策,欧盟委员会专家小组提出了三个原则:慷慨程度适宜原则、稳定性原则、低成本原则。我们认为,这三个原则同样适用于我国。

  1.慷慨程度适宜原则。当激励创新的税收政策强度过低时,无法帮助企业抵御创新过程的风险和成本,激励作用就非常有限。当激励创新的税收政策强度过高时,企业经营者将缺乏动力去改善经营和寻求提升企业技术能力的方法。因此,过低和过高的税收激励都不利于推动企业技术创新活动。

  2.稳定原则。从各国经验看,税收优惠激励创新的有效性除了取决于政策的内容,还取决于政策制度的长期稳定性(Guellec et al.,2003)。政策稳定,企业就可以规划长期的研发工作。在激励研发税收政策多次变化的国家,政策的有效性大幅减弱(Westmore,2013)。

  3.低成本原则。虽然税收是激励研发的一个有效途径,但其会增加企业的遵从成本及税务机关的管理成本。对于企业而言,如果遵从成本过高,会降低其申请税收优惠政策的积极性,影响科技创新税收政策效果的发挥。

  (二)具体政策

  1.研发环节。一是优惠方式由加计扣除方式改为税收抵免。与加计扣除相比,税收抵免不受企业所得税税率的影响。由表5可知,当前大多数国家运用税收抵免激励企业创新。在我国对高新技术企业实行15%优惠税率的情况下,税收抵免不影响其享受税收优惠的程度。二是取消享受加计扣除税收优惠的行业限制。建议摒弃特定行业不能享受研发税收优惠的规定,而是根据企业是否进行了实质性研发作为企业能否享受税收优惠的判断标准。三是对企业未享受到的税收优惠给予退税。目前我国规定,企业未享受完的税收优惠可以向后结转。如果不考虑资金的时间价值,向后结转与当期退税没有区别。但资金是有时间价值的,企业当年如果能够获得退税,则其可以用该笔资金进行其他的活动,即使不进行其他活动,也会因资金时间价值而获利。由表5(略)可知,世界上大多数国家对企业产生的亏损或者通过允许亏损向前结转退税,或者允许在较长期限内结转。我国今后需要进一步延长结转期限,条件允许时给予企业退税。

  2.成果转化环节。一是进一步降低知识产权转让所得适用的实际税率。由表6(略)可知,世界上一些国家知识产权转让所得适用的实际税率比较低。例如,目前比利时适用的实际税率仅为4.437%(2020年将进一步降低为3.75%),匈牙利为4.5%,卢森堡为5.42%,荷兰为7%。与这些国家相比,我国转让专利等知识产权所得适用的实际税率并不具有竞争力。今后,我国应在财政状况允许的情况下,进一步降低知识产权转让所得适用的实际税率。二是设计税收优惠政策需要同时考虑我国国情与国际惯例。今后,我国制定成果转化环节税收优惠政策时需要充分研究国际惯例,将国际惯例与我国国情相结合,并在接受国际有关审议时有充分的理由解释我国实行不同于国际惯例税收优惠政策的原因。(本文为节选,原文刊发于《税务研究》2019年第8期。)

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