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专家谈税制改革:在认识和实践上寻求突破

2019年10月23日 来源: 中国税务报 作者: 单晓宇

  财税体制改革是全面深化改革的排头兵。新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。近日,中国财政学会2019年年会暨第22次全国财政理论研讨会在北京召开。多位专家围绕“国家治理与税制改革”的话题,探讨减税降费背景下,全面深化税制改革的目标与路径。

  税制改革与外部环境

  改革的外部环境是什么?面临的约束条件是什么?如何进行目标定位?这几个问题,是每次税制改革中,税收研究工作者都十分关注的。

  中国特色社会主义进入新时代,经济发展从高速发展阶段转向高质量发展阶段。“在这个大前提下,我认为,未来税制改革的外部环境有三个问题值得重视。”中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任、研究员张斌说。

  第一个问题是人口老龄化。人口老龄化贯穿中国21世纪经济社会发展之中。根据全国老龄办的数据,预计到2050年前后,中国60岁及以上老年人口数将占总人口的1/3。人口老龄化问题对税收意味着什么?张斌以日本为例进行了阐释。日本人口老龄化问题严重,导致个人所得税税基萎缩,日本选择提高消费税以充实财政收入。人口老龄化会增加政府支出负担,带来筹资压力,日本政府债务水平极高。因此,不能只考虑财政收入,还需要考虑支出,只有统筹兼顾才能推动可持续发展。研究人口老龄化问题,要考虑代际均衡。不能现在享受人口红利,让后代人承受沉重的养老责任。财政收支要建立有效的机制,实现代际之间的平衡。

  第二个问题是新技术革命。“新技术革命对未来发展影响非常大。建立在工业社会基础上的现行税制体系和国际税收规则需要应对世界经济的数字化转型和以自动化、人工智能为代表的新技术革命的挑战。”张斌说,最近国际货币基金组织(IMF)公布的最新研究结果显示,发达国家,包括美国“锈带”的几个州,遭遇的地区性就业岗位流失问题主要原因是自动化的冲击,国际贸易分工的调整是次要的。中国现在面临人口老龄化,随之还会面临人工替代的问题。出现越来越多的人工智能替代脑力劳动,自动化技术替代体力劳动的情形。未来伴随能源革命,“机器人”的成本会越来越低。对此,比尔·盖茨曾提出对机器人征税。

  数字经济的快速发展将给税收带来冲击。“数字经济正在日益成为经济本身,它不是一个单独的行业,而是完整的改造传统工艺的过程。”张斌认为,就税收制度而言,数字经济的发展导致以生产要素在地理空间上集聚并采用科层制管理为特征的传统企业,正在逐步被没有任何重大实体存在又能广泛参与不同税收管辖区经济活动的大型网络平台所替代。生产、批发、零售各环节以及产业、行业之间的边界日益模糊,最终消费者与货物和服务提供者之间的空间距离不断扩大。这对以实体方式存在的企业及其分支机构为主要征税对象,按行业和区域划分税收的现行企业所得税、间接税和区域及国际的税收利益分配产生了重大影响。

  税收利益与经济活动实现地和价值创造地的背离,是数字经济时代国际税收规则面临的基本挑战。税收理论研究需要解决的问题是,在数字经济不断替代传统的工业经济的大背景下,基本税制应该是什么样的。

  第三个问题是收入分配调节。从大的历史时期来看,尤其是世界面临百年未有之大变局,在这个背景之下,税收制度该如何应对收入分配问题。

  “以1994年分税制改革为起点,可以看出,中国的税制改革具备渐进性,呈现明显的分步推进特征。”中国财政科学研究院公共收入研究中心研究员许文从中国税制改革的渐进性、约束性和选择性三方面谈了自己的看法。

  在谈到税制改革面临的约束性时,许文认为,它体现在三个方面,一是税收决定于经济,相应的税制改革决定于经济社会。当税收制度已经不再适应社会经济形势的需要,才需要改。数字经济快速发展在没有触碰经济体制的时候,很难引发对税制改革的大变动。未来的税制改革仍将在1994年分税制改革的基础上,呈现渐进性特征。二是税收征管水平将对税制改革形成约束。考察税制的发展史可以发现,当征管技术没有达到的时候,税制的实现就会打折扣。三是税制改革与财政体制改革相互制约,相互影响,如地方税体系构建等。

  许文认为,税制改革的目标应该是建立税种科学、结构优化、法制健全、规范公平、征管高效的税收制度。实施过程中,要考虑公平、鼓励科技创新、税收制度的“绿化”等多种因素。

  许文说,在落实减税降费过程中,已经体现了对税制的优化。例如,降低增值税基本税率、实施留抵退税制度等,既是减税降费政策的重要组成部分,也是对增值税制度的进一步优化。“对于小微企业,应给予特殊的税制安排。”许文建议,应把目前给予小微企业的一些优惠政策作为制度固定下来,借助减税降费进一步推动税制改革。

  税制改革与税收确立方式

  税制变迁紧紧伴随着国家改革。新中国成立70年来,税制改革的努力从未停息。迈入新时代,税制改革也迎来新的契机。

  “税收确立方式和现代国家治理之间的关系,是税制优化过程当中应该重点考虑的问题。”东北财经大学财政税务学院副院长、教授谷成说。2013年,党的十八届三中全会把财政定位于国家治理的基础和重要支柱,并提出了“建立现代财政制度”“推进人民代表大会制度理论和实践创新”“落实税收法定原则”等举措。谷成认为,对财政的全新定位和一系列新举措的提出,为认识税收在现代国家治理中的职能作用提供了新的契机。

  所谓税收确立方式,就是国家和社会成员之间对税收征纳关系的构建方式。谷成说,纵观税收发展史,从古至今,大致可以将税收确立方式分为四种:自由贡献、请求援助、专制课征、代议机关赞成。自由贡献是社会成员自愿向国家贡献财务。请求援助是社会成员在国家提出请求时给予帮助,很显然这两种情形下的税收的取得,没有强制性,所以通常被称为萌芽或者不成熟的税收形态。专制课征是指,国家可以凭借至高无上的权力强制课税,无须取得社会成员或者社会组织的同意。代议机关赞成这种确立方式要求国家征收需要经过代议机关同意,目前已经被大多数国家所采用,成为现代国家治理的重要准则。

  代议机关赞成的税收确立方式,使得基于税收要素的协商能达成一种相对稳定的社会契约,政府提供公共产品和公共服务,社会成员相应弥补成本。“通过这样一种政府和社会成员的有效互动,可以促进社会成员的意愿表达机制进一步完善,增强公共部门的负责程度,提高财政资金的使用效率。”谷成说。

  从目前的情况看,很多国家都十分注重建立能够体现社会成员意愿的代议机关,从而使社会成员的意愿和偏好更为顺畅地转变为税收政策和税收制度,提高社会成员的税收道德水平,也增加政府对社会成员需求的回应和负责程度。

  “税收法定问题属于税收的确立方式问题。”谷成认为,在征税对象、税基和税率水平等关键要素由被授权的行政部门通过颁布行政法规、行政规章和规范性文件决定的情况下,纳税人很容易将税收混同于政府的行政行为,不利于社会成员国家意识、法治意识和社会责任意识的形成和培养,难以充分发挥税收促进政府与社会成员互动协商进而改善国家治理能力、增强社会成员税收意识和遵从水平的作用。

  谷成建议,未来的改革应尽量避免税收立法的行政化,在遵从立法法规定的“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定的基础上,通过税收确立方式的现代化推进政府和社会成员之间良性互动关系的形成,完善社会成员的诉求和意愿表达机制,使社会成员的偏好更为有效地转化为税收政策和制度,逐步实现所有税收要素依法确定,推进国家治理能力和治理体系现代化的目标。

  “税收应更加关注竞争中立。”阿里研究院副院长谭崇钧从市场主体的角度,谈了自己对税收的观察和思考。

  市场靠竞争来发挥作用,一个良性的竞争机制是市场经济体制改革的追求,各项制度的安排和改革,要围绕让这个机制更健全的目标。谭崇钧说,要坚持市场化理念——相信市场决定性作用的地位,政府是更“好”发挥作用,而不是更“多”发挥作用。

  “税收这个‘楔子’打进去后,会形成包括遵从成本在内的税收成本,直接影响到纳税人,会对包括竞争状态在内诸多经济社会现象产生影响。”谭崇钧说,税收介入可能优化竞争状态,促进公平竞争,例如环境保护税的实施,使得企业更加注重绿色环保;也能导致竞争状态恶化,产生逆向淘汰。

  因此,谭崇钧说,应重视竞争中立原则。税制改革推进过程中,需要考量的因素极为繁杂,包括税制要素、相关财政体制、各方面意见等。“但是对于竞争中立这个概念,从税收角度观察的还是比较少。”谭崇钧说,在税收立法、税制改革和政策调整过程中,应将竞争中立作为重要考量因素。对直接影响和间接影响的主体进行相关市场分析,特别要注意跨界竞争和征管落地问题,重点是处理好产业政策与竞争政策之间的关系。“在政策实施前公开征求意见,进一步增强透明度很重要”。因为数字经济下,跨界融合层出不穷,只征求相关行业意见已不适应形势发展需求。

  谭崇钧提醒,在考虑税收保持竞争中立的问题时,要注意把握“普遍性和特殊性”的关系。竞争中立应该是一个普遍性原则,主张保持国内国际、不同所有制、不同区域等市场主体之间公平竞争。“但是对于小微企业仍应特殊对待”,考虑到创业的艰辛、创新的风险、就业“容器”的需求等多种因素,对于小微企业的税收应做特殊处理,这既是国际惯例,在中国的税收实践中也已充分体现。

  谭崇钧还谈到,要考虑政策环境和配套措施。有些成效显著的税收政策,是因为有其他政策的配套。重大改革或政策出台,单兵突进,效果往往不佳。应建立政策评估和纠错机制。事后第三方评估中,应将对竞争状态的影响列为重要因素,关键看有无发生逆向淘汰,对其他重大战略的推进有无不利影响。

  税制改革与减税降费

  近年来,党中央、国务院陆续作出推进减税降费重大决策部署。在这个背景下,税制改革不断推进,税收制度不断完善。

  “增值税是这次减税降费中的一道主菜。”中央财经大学财政税务学院党委书记、教授樊勇对增值税减税历程做了简要回顾,包括,2004年~2009年,生产型增值税转型为消费型增值税。2012年~2016年,营改增试点工作推行,增值税扩围。2017年,增值税税率减并,取消13%税率档次。2019年,所有行业试行增值税留抵退税制度。

  “减税降费给深化增值税改革提供了一个比较好的契机。”樊勇说,增值税改革旨在消除或减少交易环节的税收负担。从2009年开始,中国政府开始倡导结构性减税,减税通道的打开,有利于完善增值税税制,促进增值税回归中性。

  樊勇说,下一步应从以下几个方面进一步深化增值税改革。一是进一步简并增值税税率。不论是增值税基本原理,还是发达国家相关实践经验都表明,过多档次的税率设计不利于增值税中性特征的发挥,也给税收征管带来较多难题。二是进一步完善增值税抵扣制度。增值税抵扣制度是影响增值税中性作用的最主要因素,理想的增值税抵扣制度能够消除重复征税。但由于税制模式选择及税收征管的原因,即使是较早实行增值税的发达国家也难以做到完全的分摊和抵扣。这种抵扣的“有限性”或“不充分”,使得增值税制度不能完全消除重复征税。随着中国增值税征收范围全覆盖,增值税可抵扣范围面临着量大、面广、点散的复杂局面,如何进一步完善增值税抵扣制度是重点课题。三是建立全面的增值税退税制度。增值税退税制度已经在一些增值税发达国家成为纳税申报制度的常规部分,可以通过电子申报及时实现。受财政收入及管理等客观因素制约,自引入增值税制度以来,除出口退税外,中国主要实行增值税留抵制度,今年4月1日起,试行增值税期末留抵税额退税制度,但在政策条件上仍有限制。未来,应着重研究建立全面的增值税退税制度。四是完善增值税优惠制度设计。增值税优惠制度设计在理论和实践中一直处于两难境地。一方面,少优惠或没有优惠是实现增值税征收链条完整的前提,也是理想增值税制度所追求的。另一方面,考虑到增值税的累退性及征管等因素,大部分OECD国家对食品、医疗、公共部门、金融、房地产等实行了免税或零税率政策。如何考虑中国国情,借鉴国际经验,优化现行优惠政策体系,值得深入探讨。五是加强以抵扣凭证为核心的增值税征管。六是适当提高特别消费税比重。

  “作为一个研究者应该为减税降费贡献什么?”中国财政科学研究院公共收入研究中心副主任、研究员梁季就此问题与大家分享了她的思考。

  “中国的减税降费不能简单地按照美国的方式来,要在中国情况下思考。”梁季总结,从现有的文献来看,减税理论有两个依据:凯恩斯的减税理论和供给学派的减税理论。西方经典理论对中国的适用性是值得探讨的问题。

  凯恩斯的减税理论可以概括为短期刺激性理论,在有效需求不足的情况下,通过减税政策刺激经济。如,减个人所得税可以刺激消费,减公司所得税可以刺激投资。但该理论的适用,要考虑现实中是有效需求不足,还是潜在生产力下降?内需扩大空间有多大?减税后,老百姓即使收入提高了,是否会拿钱去消费?从供给学派的理论来讲,减税主要是降税率,并且集中于降低个人所得税税率。它的机制是降个人所得税,增加劳动投入,促进储蓄。在中国,需要考虑的是,人们储蓄增加后,如何将其转化为投资?

  梁季还提出了其他需要继续深入研究的问题:减直接税(费)和减间接税对经济影响有何差异;未来如何推进减税降费,并使其与改革相结合等。

  经济发展从高速发展阶段转向高质量发展阶段。未来税制改革应关注人口老龄化、新技术革命和收入分配调节问题。  ——张斌

  减税降费体现了对税制的优化。对小微企业应给予特殊的税制安排。把目前一些优惠政策作为制度固定下来。——许文

  应尽量避免税收立法的行政化,通过税收确立方式的现代化推进政府和社会成员之间良性互动关系的形成。——谷成

  竞争中立应该是一个普遍性原则,应努力追求国内国际、不同所有制、不同区域等市场主体之间公平竞争。——谭崇钧

  减税通道的打开,有利于完善增值税税制,促进增值税回归中性。——樊勇

  应进一步探讨西方经典理论的适用性。应结合中国国情,思考、研究减税降费问题。——梁季

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