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以税收法定助推增值税制度完善

2019年12月06日 来源: 中国税务报 作者: 樊勇

  做好法律体系顶层设计,将增值税制度体系合理配置在不同层级的法律体系中;应充分借鉴国际成熟经验,例如欧盟的《增值税指令》;在将成熟制度写入法条的同时,要为将来推进改革预留灵活性空间。

  《中华人民共和国增值税法(征求意见稿)》(以下称《征求意见稿》)的公布标志着增值税立法进程迈出实质性步伐,对全面落实税收法定原则,进一步健全增值税制度具有重要意义。

  《征求意见稿》共9章47条,与2017年修订后的《中华人民共和国增值税暂行条例》(以下称《条例》)相比,增加了19条,既平移了现有增值税制度以保持稳定性,又适当增删了一些内容以反映增值税改革成果和政府改革的新要求。

  《征求意见稿》修改的内容主要有:一是对增值税纳税人和扣缴义务人作出定义,特别提出不是增值税纳税人,但可以自愿选择登记为增值税纳税人缴纳增值税;二是对征税范围的描述进行了调整,将“加工、修理修配劳务”并入“服务”,将“销售金融商品”从“服务”中单列;三是取消“1日、3日和5日”三个计税期间,新增“半年”的计税期间;四是将《条例》颁布后推出的一些改革措施补充进去,如关于税率、征收率、留底改退税等;五是过渡性税收优惠政策的授权管理。

  增值税立法需要遵循保持现行税制框架总体不变,现行税收负担水平总体不变的原则。除此之外,个人认为有一些方面要重点考虑:

  做好增值税法律体系的顶层设计。增值税立法首要工作是制定一部增值税法,这是增值税运行的最基本制度。围绕这部法律,需要考虑相应的行政法规、部门规章的内容如何设计,这些构成增值税法的法律体系。因此,增值税的立法要做好这些不同层级法律规范的顶层设计,将增值税制度体系合理配置在不同层级的法律体系中。

  充分借鉴增值税制度相对成熟国家的相关经验。根据资料,世界上有170多个国家和地区开征增值税,欧盟28个成员国都实行增值税。经济合作与发展组织(OECD)36个成员国中除美国外都实行增值税制度。中国虽然自上世纪70年代末开始引入增值税,并按照循序渐进、逐步推进的改革思路对增值税制度不断完善。但是,对于全面型增值税的实践时间较短,尤其在法律条文拟定方面,多建立在原来条文的修修补补基础上。因此,学习借鉴增值税制度相对成熟国家的相关做法显得尤为重要。例如,欧盟层面的增值税立法是2006年《增值税指令》,该指令通过后经多次修改,最近的一次修改是在2018年12月,但《增值税指令》的整体框架与条文结构保持稳定。

  立法要为改革预留空间。在将成熟制度写入法条的同时,要为将来可能须及时推进的改革或应对预留灵活性空间,这在《征求意见稿》中已有体现。例如,《征求意见稿》提出“根据国民经济和社会发展的需要,或者由于突发事件等原因对纳税人经营活动产生重大影响的,国务院可以制定增值税专项优惠政策,报全国人民代表大会常务委员会备案”;又如,《征求意见稿》中提出“当期进项税额大于当期销项税额的,差额部分可以结转下期继续抵扣;或者予以退还,具体办法由国务院财政、税务主管部门制定。”

  结合增值税未来需要推进的改革,在未来的增值税法律体系中,一些重要的制度内容需要以法律形式进一步强化。

  抵扣制度。抵扣制度是增值税制的核心内容,因而,抵扣权是增值税制度下纳税人的核心权利,也是欧盟《增值税指令》规则设计的逻辑起点。健全的抵扣制度能够消除重复征税,是影响增值税中性作用的最主要因素。增值税抵扣制度的差异,会直接影响到各环节纳税人承担的税收负担。随着中国增值税征收范围全覆盖,增值税可抵扣范围面临着“量大、面广、点散”的复杂局面。要想最大限度发挥增值税抵扣制度的作用,同时规避管理风险,可以通过本次增值税立法进一步明确和扩大增值税抵扣范围,例如在《征求意见稿》中第五章第二十二条关于“购进并直接用于消费的餐饮服务”进项税额不得从销项税额中抵扣的规定可以进一步明确为“个人消费”,而对用于“企业经营”的消费支出对应的进项税额应考虑予以抵扣,或借鉴企业所得税中对业务招待费的“部分折扣”的做法,采用“打折”的形式予以确认。而对“购进贷款服务对应的进项税额”也可以预留未来的改革空间。

  留抵改退税制度。中国企业普遍关心行业间增值税税负的变动。研究发现,很少出现类似问题的国家,是因为他们拥有及时彻底的增值税退税制度。在这些国家中,增值税是严格的间接税,税负可以转嫁到下一流转环节,其实际负担人是最终消费者,增值税税负高低对生产企业并无影响。《征求意见稿》中规定“当期进项税额大于当期销项税额的,差额部分可以结转下期继续抵扣;或者予以退还。”这表明增值税留抵改退税制度可能会以法律的形式确定下来,意味着中国在完善增值税制度、优化营商环境等方面迈出了一大步。以增值税立法为契机,未来还应进一步扩大留抵改退税范围,切实降低企业税负。

  增值税优惠制度改革。增值税优惠制度设计在理论和实践中一直处于两难境地。一方面,少优惠或没有优惠是实现增值税征收链条完整的前提,也是理想增值税制度所追求的。另一方面,考虑到增值税的累退性及征管等因素,大部分OECD国家对食品、医疗、公共部门、金融、房地产等实行了免税或零税率政策。与其他间接税不同,增值税优惠有零税率和免税率两种制度设计,二者有本质区别,需要根据政策目标合理应用。中国目前增值税免税项目有二十多个,其中包括少数是法定免税项目和多数是特定免税项目。与澳大利亚、加拿大、法国、英国和新西兰等国的政策相比,免税项目相对较多,而零税率项目较少。应在充分考虑中国国情的基础上通过不同层级的法律形式形成中国增值税优惠制度体系。

  增值税征管制度。增值税的偷税、骗取退税问题越来越受到实施增值税的发达国家的重视。与这些发达国家相比,中国的增值税征管似乎更加成功,尤其是自1998年开始建设的金税工程已日臻成熟,切实解决了“假票虚开”问题,但“真票虚开”问题目前还没有更彻底的解决办法。此外,地下经济、现金交易都是摆在增值税征管面前的难题。因此,一方面要考虑将能够有效加强征管的制度内容上升至法律,以提升制度的刚性和执行力,如增值税登记制度等;另一方面,要考虑将能体现纳税人权利,促进纳税人自愿遵从的制度内容上升至法律,如退税制度等。

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