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张斌:把握社会主要矛盾转化 深化税收制度改革

2020年01月03日 来源: 《税务研究》2019年第12期 作者: 张斌

  党的十九大报告提出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是我们党根据国际国内形势的深刻变化对我国社会发展新的阶段性特征的概括和提炼,具有划时代的重大意义。这一关系全局的历史性变化,对党和国家的工作提出了许多新要求。

  在财税改革领域,党的十九大报告从全局和战略的高度,提出了“加快建立现代财政制度”的总体要求,明确指出要“深化税收制度改革,健全地方税体系”。税收工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,把握好社会主要矛盾的转化,深入研究税收在解决发展不平衡不充分问题和更好满足人民日益增长的美好生活需要方面应发挥的作用,为到2035年基本实现社会主义现代化,到二十一世纪中叶把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国作出应有的贡献。

  一、中国特色社会主义进入新时代对税制改革提出了新要求

  人民物质文化需要的不断升级和对美好生活的向往是经济社会发展的普遍规律。随着社会生产力的提高,人们基本的物质需要满足后,对包括公平、正义、优美的环境和更高层次精神生活的需求会不断增长。正如十九大报告指出的,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这些要求超越了物质文化生活的局限,在经济领域之外还涵盖了政治、社会、生态等诸多方面,其本质是要推动人的全面发展、社会全面进步。而发展不平衡不充分的问题已经替代了社会生产力水平总体落后的问题,成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。

  社会主要矛盾的转化对政府更好地履行职能及相应的财政制度改革提出了更高的要求。十八届三中全会将财政上升到国家治理的基础和重要支柱的高度,明确提出了建立现代财政制度的要求。而党的十九大报告对当前我国社会主要矛盾转化、中国特色社会主义进入新时代的论断要求我们在十八届三中全会对财政职能定位的基础上,充分领会、理解这一关系全局的历史性变化对财政工作提出的新要求,按照加快建立现代财政制度的整体部署加快推进税制改革,建立现代税收制度。

  社会主要矛盾的转化要求税收制度在履行好筹集收入职能,为满足人民日益增长的美好生活需要提供充足的财力保障的同时,税收制度的制定和实施要符合人民对民主、法治、公平、正义的需要,要有利于解决发展不平衡不充分的问题。具体地,在中国特色社会主义进入新时代的新形式下,社会主要矛盾变化对税收制度提出的新要求可以概括为以下几个方面:

  一是相对于人民对民主、法治的需要和推进全面依法治国的要求,要按照全面落实税收法定原则的要求进一步推进税收法制建设。税收法定原则的适用范围应覆盖包括专项收入、政府性基金在内的各类强制性收入。税收法定原则的落实还要改进和优化税收立法程序,扩大人民有序政治参与,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。同时,税收法定和依法治税的推进也是切实保障人民财产安全、满足人民对安全需要的重要内容。

  二是要根据人民对公平、正义的需要和在发展中保障和改善民生的要求,进一步优化税制结构,严格税收征管,逐步提高直接税的比重,充分发挥税收在调节收入分配方面的作用,通过税负公平促进社会公平正义。

  三是要根据人民对更优美环境的需要和坚持人与自然和谐共生的要求,进一步优化税收作为政策工具在推动资源节约和环境保护、促进可持续发展方面的作用,切实推进生态文明建设。

  四是按照人民对更多种类、更高质量的物质文化需要和贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的要求,税收制度要通过促进市场统一、鼓励创新和加强国际税制的协调,在构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的现代经济体制,不断增强我国经济创新力和竞争力方面发挥应有的作用。

  概括起来,深化税制改革的目标是形成税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系,促进科学发展、社会公平和市场统一。

  二、全面落实税收法定原则,推进税收法治建设

  “坚持人民当家作主”和“坚持全面依法治国”是新时代坚持和发展中国特色社会主义十四条基本方略的重要组成部分,全面落实税收法定原则是税收领域坚持上述两项基本方略的根本要求,也是满足人民日益增长的民主、法治、公平、正义需要的必然要求。具体地,全面落实税收法定原则主要包括以下几个方面的内容。

  (一)加快税收立法进程

  全面落实税收法定原则,首先就要按照《贯彻落实税收法定原则的实施意见》的要求,对新开征税种,一律由法律进行规范;同时要将现行由国务院行政法规规范的税种上升为法律规范,废止有关税收条例。按照部署,要力争在2019年完成全部立法程序,2020年完成“落实税收法定原则”的改革任务。

  全面落实税收法定原则,不仅要求在形式上将现有的行政法规上升为法律,而更要重视发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用,避免部门利益法律化。就立法内容而言,应尽可能对税收的基本要素在法律中进行尽可能详尽和全面的规定以减少行政机关不必要的“自由裁量权”。

  税收法定原则的覆盖范围,不应仅局限于以“税”命名的政府收入形式,对于具有强制性,面向社会征收的专项收入、政府性基金等具有税收性质的非税收入也要按照税收法定的要求予以规范。

  全面落实税收法定原则,还要高度重视地方人大在地方政府收入立法中的作用。要在坚持中央在财政收入领域立法权,坚决遏制地方超越权限进行税费优惠或变相优惠的前提下,根据税种特点,通过立法授权,适当扩大地方,尤其是省级的税收管理权限。同时,也要在规范管理、严格监督的前提下适当扩大地方人大在部分非税收入项目上的管理权限。更好地发挥地方人大在地方政府收入法治化方面的作用是健全包括地方税在内的地方收入体系的重要制度基础。

  (二)完善税收行政法规和部门规章

  贯彻落实税收法定原则不仅包括立法机关税收立法一个环节。现代社会专业化分工的发展导致信息在人群之间分布的高度不对称,并导致社会协调管理活动的复杂化。而交易方式的多样化以及商业模式的持续创新导致成文税法难以对每一种交易进行事前的详尽规定,税务机关不可避免地拥有很大的自由裁量空间。

  而随着现代社会政府职能的扩张,税收不仅是政府筹集资金的手段,同时也是政府进行宏观调控、实现经济社会各项政策目标的重要工具。并且,随着专业化分工的深化、政府职能的扩张及税收的工具化使行政机关具有信息和效率等多方面的优势。因此,作为税法的补充,行政机关制定的行政法规和财税主管部门颁布的部门规章就成为税收立法体系中不可或缺的重要组成部分。

  推进税收行政法规和部门规章的法治化,首先要建立立法机关对行政立法的审查机制,税收行政法规和部门规章不能与税收法律的规定和原则冲突;其次,要大力加强政府立法制度建设,完善行政法规、部门规章制定程序,建立健全公众参与政府立法的机制;第三,财税主管部门要针对新的交易形式和涉税事项,在法律框架内及时制定并颁布明确、细致、具有可操作性的行政法规和部门规章,为纳税人提供全国范围内公平、确定的税法解释和服务。

  (三)完善税收司法及司法解释制度

  为有效应对行政部门自由裁量权的扩张、推动依法行政,要切实加强立法机关对行政法规和部门规章的立法审查,还要充分发挥司法机关在行政诉讼中的作用,让纳税人通过行政诉讼获得及时的法律救济。

  司法机关在税收法治建设中发挥的作用主要体现在两个方面:一是在行政诉讼中纠正税务机关在特定税务案件中的违法行为;二是对具有共性的行政诉讼案件,通过司法解释在实质上纠正直至否定部门规章的相应规定,以此实现对行政立法权的有效监督。而且,司法机关普遍遵循的司法解释也是税收立法体系的重要组成部分。

  考虑到涉税案件专业化程度较高,下一步,应积极研究成立税务专门法院的可行性。此外,还应逐步推动将一般行政行为纳入行政诉讼的范围,形成立法审查与司法审查并重的行政立法监督体制。

  三、优化税制结构,实现税负公平

  现代税收制度是现代财政制度的重要组成部分,在国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性作用。而税负公平是社会公平正义的重要组成部分,也是现代税收制度的基本特征。

  实现税负公平的关键在于优化税制结构,发挥好税收调节收入分配的职能。当前,完善直接税体系,逐步提高直接税比重是实现税负公平的主要措施。其中,建立综合与分类相结合的个人所得税制度,充分发挥个人所得税的调节职能;按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则推进房地产税改革是完善直接税体系的主要内容。

  (一)现行税制结构存在的主要问题

  我国目前以流转税为主体的税制结构是1994年税制改革奠定的,这种税制结构的征管成本相对较低,在经济高速增长期有利于筹集收入。但以增值税为代表的普遍征收的一般流转税本质上是对消费征税,增值税比重过高不仅对消费具有抑制作用,而且在边际消费倾向递减规律的作用下,该税种也具有较强的累退性,不利于发挥税收调节收入分配的作用。

  此外,在以流转税为主体,按照生产地原则分享增值税的体制下,地方政府的税收收入主要来自生产和交易,而不是企业利润和辖区居民的收入,这不仅会导致地方政府片面重视企业的规模和产值,热衷于招商引资,而且也不利于激励其为辖区居民提供优质的公共服务。

  (二)推进综合和分类相结合的个人所得税改革

  营改增全面试点改革完成后,推进综合和分类相结合的个人所得税改革将成为下一步税制改革的主要任务。通过逐步提高个人所得税的收入规模及其占税收收入的比重,相应降低增值税的比重是实现税制结构优化的主要路径,有利于更好地发挥税收调节收入分配的职能,提高整体税制的累进性。而流转税比重的下降则会通过降低产品和服务的价格起到促进消费的作用。

  (三)推进房地产税改革

  房地产税改革的核心是对居民自用住宅在保有环节征税。这涉及到千家万户的切身利益,税负在社会成员间的分配也比较清晰。这使得房地产税改革必然要直接面对不同利益主体千差万别且相互矛盾的利益诉求。在房地产税改革进程中,要通过人大的立法过程最大限度地征求各方意见,在充分协调、沟通的基础上,寻求能够达成社会各界最大共识的方案。因此,“立法先行”是房地产税改革顺利推进并有效运行的制度保障。

  如果按照普遍征收的模式开征房地产税并将其作为市、县级基层政府的主体税种,房地产税改革势必会对地方政府与纳税人的关系以及地方政府治理模式产生重要而深远的影响。自然人纳税人定期向地方政府直接缴纳房地产税意味着纳税人缴纳的税收与在当地享受的公共服务之间有了直接的联系,这种直接联系是社会成员参与社会主义民主决策过程的强大动力。

  因此,房地产税改革与社会主义民主政治制度建设乃至国家治理体系和治理能力现代化都有着直接或间接的关系。在这个意义上,房地产税改革要摆脱就税收论税收的局限,而要站在国家治理的高度,从地方政府与辖区居民关系重构的角度,按照“充分授权”的原则发挥好地方政府的作用。

  在现行税费制度下,近年来地方政府来自房地产相关税收、土地出让以及城市基础设施配套费等政府性基金收入的规模非常大。未来房地产税改革要适当降低建设、交易环节税费负担,逐步建立完善的现代房地产税制度,发挥好房地产税在建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制中的作用。

  在房地产税改革路径方面,随着城乡土地制度改革的推进和房地产市场的变化,房地产税改革要与城镇化进程中地方政府融资体系改革和土地租税费综合改革联系在一起通盘考虑。因此,取“分步推进”的原则比较稳妥合理。

  四、建立服务于多重目标的现代复合税制体系

  在发挥好税收筹集财政收入职能的基础上,根据税种属性构建各税种各司其职、协调配合、功能齐全的复合税制体系是现代税收制度的基本要求。

  (一)进一步优化增值税制度

  在税负公平的同时,税制改革要通过税法的统一促进市场统一,为市场主体创造公平竞争的税制环境。在现代复合税制体系中,对商品和服务普遍课征的增值税具有“中性”特征,在促进市场统一和公平竞争中发挥着重要作用。

  在营改增试点全面推开后,要按照税收中性原则继续优化增值税制度,进一步健全抵扣链条,优化税率结构,完善出口退税等,构建更加公平、简洁的增值税制度。具体地,主要包括以下内容:

  一是进一步简并增值税税率,规范增值税优惠政策,以更好地发挥增值税公平、中性的税制优势,使市场在资源配置中发挥决定性作用拥有良好的税制环境。

  二是应按照“十三五”规划纲要提出的“将一些高档消费品和高消费行为纳入消费税征收范围”的要求,将原适用营业税属于高税率的高档消费通过征收消费税进行有效调节。

  三是要按照有利于发挥中央和地方两个积极性的原则,在完善中央与地方事权和财力相适应的体制机制的统筹考虑下,及时总结增值税过渡期分享方案的实施效果,对增值税分享比例和分享方式进行合理适度调整。

  四是在优化税制的基础上,按照税收法定的要求,废止《增值税暂行条例》,制定增值税法。

  (二)更好地发挥税收的调节职能

  在现代复合税制体系中,资源税、环境保护税、消费税等税种在促进资源节约、环境保护,引导生产和消费等方面发挥着重要作用,要按照“调节有度”的原则处理好“税收中性”与税收调节的关系。具体地,除消费税征收范围和征收环节的改革外,应在以下几个方面继续深化资源环境税费体系改革。

  第一,积极稳妥推进征收范围的扩大。在水资源税试点逐步扩大至全国的同时,应充分发挥地方政府的积极性,按照因地制宜的原则逐步将资源税的征收范围扩大至森林、草场、滩涂等自然生态资源。在条件成熟时,开征碳税或将二氧化碳排放纳入环境保护税征收范围。

  第二,通过价格机制引导资源配置是资源税发挥好促进资源节约作用的关键,因此资源税改革要与资源的租、费、价改革协调推进。

  第三,绿色发展贯穿于资源开采、加工、消费的全过程,要加强环境保护税、资源税、消费税等税收政策工具与财政补贴等支出政策工具的衔接与协调,构建有利于绿色发展的财税政策体系。其中,由于资源税、环境保护税等税负的增加有可能提高生活必需品的价格,需要采取阶梯定价或财政补贴政策以减轻或抵消税制改革对低收入群体的影响。

  (三)进一步健全鼓励创新、创业的税收优惠政策体系

  党的十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。税收要按照“新发展理念”的要求,在为市场创造公平竞争环境的同时,还要在鼓励创新、创业,推动经济结构优化升级方面发挥应有的作用。

  为落实创新驱动发展战略,近年来我国在原有高新技术企业税收优惠政策的基础上,陆续出台了一系列有针对性的税收优惠政策,对促进创新驱动发展战略的实施发挥了重要作用。下一步,在继续完善税收优惠政策体系的同时,还应按照功能性产业政策的要求,从降低市场主体创新成本、培育经济长期增长动力出发推进整体税制的优化。具体地,主要包括以下几个方面:

  第一,对现行各项税收优惠政策及其实施机制进行全面评估,逐步减少选择性税收优惠政策,努力提高税收优惠政策的普惠性。在鼓励研发投入和创新的同时尽可能减少税收政策对市场主体创新活动的微观干预。

  第二,要转变税收征管理念,完善征管流程,优化纳税服务,减少各类不必要的审批事项和手续,着力降低企业的遵从成本,使符合条件的企业创新活动以更低的成本享受到各项税收优惠政策。

  第三,自二十世纪九十年代互联网兴起以来,数字经济迅猛发展,已从“边缘走向中心”并对经济社会各领域产生持续而深刻的影响。如何在“税制中性”、“税收公平”的前提下改造和完善现行税制以引导和鼓励数字经济领域的创新和发展,是创新驱动发展战略下税制改革面临的重要任务。

  (四)应对国际税收竞争的同时加强国际税制协调

  深化税收制度改革还要高度关注国际税制改革的动态,把握国际税制发展趋势,通过完善企业所得税制度等措施提升我国税制的国际竞争力。

  在提升我国税制国际竞争力的同时,下一步税制改革要进一步适应经济全球化最新发展和“一带一路”倡议的要求,以全球视野加强国际税制的协调,以构建“人类命运共同体”为目标,为推动全球经济的开放、包容发展奠定税制基础。

  五、健全地方税体系,实现中央和地方的财力协调

  党的十九大报告提出了“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的要求,同时在税制改革部分强调要“健全地方税体系”。

  我国是幅员辽阔、区域间经济社会发展不均衡的单一制大国,中央和地方的收入划分既要符合市场经济一般规律,又要符合中国的现实国情。而健全的地方税体系是实现中央和地方财力协调、区域均衡的重要制度保障。

  (一)健全地方税体系要与税制改革相结合

  健全地方税体系要与税制改革的进程相匹配。在市场经济条件下,资本、劳动力等要素的自由流动是维护市场统一的基本要求,由于流动性税基在税收中占有较大比重,因此中央与地方政府需要对流动性较强的税基进行不同形式的共享。对我国而言,共享税为主、专享税为辅是中央与地方收入划分的基本格局,要按照维护市场统一、促进区域均衡发展、充分发挥“两个积极性”的原则,充分考虑未来新兴业态发展趋势和经济结构优化升级的影响,科学确定共享税的共享比例和共享方式。

  由于税基相对固定,房地产税是适合作为市、县等基层政府专享税的税种。因此,按照“充分授权”原则积极稳妥推进房地产税改革是健全地方税体系的重要措施。在深化税制改革的同时,要积极推动清费立税改革,加快地方非税收入改革进程,进一步拓展地方税的范围,健全地方收入体系。

  (二)健全地方税体系要以“权责清晰”的中央和地方财政关系为基础

  地方税作为地方政府自有财力的主要组成部分,其基本职能是为地方政府事权范围内的经常性支出筹集资金。在地方全口径收入体系中,地方税应主要用于提供地方政府事权范围内的公共服务,如义务教育、医疗服务等。一般性转移支付则主要用于弥补地方税为主的自有财力达不到上级政府规定的最低标准的差额部分。而专项转移支付则主要用于地方政府完成上级政府委托事权所需的资金,对中央政府委托地方政府的事项不能要求地方使用自有资金配套。对于具有收益外溢性且属于地方政府事权范围内的公共服务,专项转移支付可以发挥引导地方政府增加供给的作用。

  因此明确划分各级政府事权与支出责任,建立“权责清晰”的中央和地方财政关系是健全地方税体系的重要基础。

  (三)健全地方税体系的配套措施

  地方税体系改革要放在中央和地方财政关系总体优化框架推进。具体地,健全地方税体系的配套措施主要包括以下几个方面:

  一是要通过推进养老保险的全国统筹等事权划分改革适度增加中央政府的事权和支出责任,相应减少地方政府的支出责任和支出规模。

  二是要在全口径预算框架下,结合税收返还和转移支付制度改革,按照“财力协调、区域均衡”的要求将健全地方税体系放在政府收入划分总体方案下统筹考虑。

  三是通过税费综合改革,逐步减少专项收入和政府性基金等专款专用非税收入的规模,相应扩大地方政府可以统筹的地方税规模。随着地方政府治理能力的提高,可以相应扩大地方的税收立法权,赋予地方人大在一定条件下增设税目、确定税率、开征或附征地方税的权力。

  四是地方税体系建设中要有思路创新,除了分享比例的调整,还可以研究分享方式的创新。如在增值税作为共享税的情况下,为弱化地方政府干预市场配置资源的冲动,可以在保持现行5∶5分享比例的同时,按照各省份人口或消费的比例进行分配。

  六、建立现代税收征管体制

  现代税收征管体制是现代税收制度的重要组成部分,设计良好的税法规则要通过科学、高效的税收征管体系才能真正落实。《深化国税、地税征管体制改革方案》明确指出,要“不断推进税收征管体制和征管能力现代化,进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用”。

  现代税收征管的基本要求是依法征税,通过征收率的提高尽可能缩小法定税负与实际税负的差距。在实现依法征税的同时,现代税收征管还要通过持续的流程优化提高征管效率,降低纳税人的遵从成本,提高纳税人的遵从度。

  除了上述现代税收征管体制的共性要求外,下一步我国的税收征管改革还要关注以下几个问题:

  第一,税收征管改革要有利于要素的跨区域自由流动。全国市场的统一和要素的自由流动是提高资源配置效率的基础。随着企业跨区域经营活动的迅猛发展,“京津冀协同发展”、“长江经济带发展”等一系列跨行政区划的区域发展战略的实施,税务部门在推进跨区域税收信息共享,国税、地税征管合作以及确立全国统一的征管流程和执法标准等方面面临着巨大的挑战。

  第二,税务部门要深度参与国际税收合作,主动服务对外开放战略。随着我国经济实力和国际影响力的提升,税务部门应以更积极的姿态参与国际税收规则制定,进一步强化国际税收合作,提升我国在国际税收领域的话语权。各级税务机关要为“走出去”企业提供更优质的纳税服务,为推动“一带一路”沿线企业深度合作发挥应有的作用。

  第三,建立促进诚信纳税的税收征管机制。纳税信用是社会信用体系的重要组成部分,税务机关不仅要在税收征管中对不同信用等级的纳税人适用不同的税收征管规则,同时还应将纳税信用与其他社会信用通过跨部门信用信息共享机制实现联动管理,推动建立全方位、全覆盖的社会信用体系。

  第四,利用税收大数据推动税收征管现代化,提升国家治理能力。掌握全面、及时、准确的数据是国家治理能力现代化的技术基础。税务机关的征管数据涉及经济主体的大量交易活动,而随着直接税改革的推进还将进一步覆盖大部分自然人的收支和财产信息。对税收大数据的有效利用不仅对优化征管流程、提高征收率、降低遵从成本具有重要意义,由于这些动态微观数据能够及时、全面、深刻地反映经济运行状态,税收大数据在增强国家治理能力方面也将发挥重要作用。

  (作者系中国社会科学院财经战略研究院)

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