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亏损结转政策的影响效应、国际经验及启示

2020年03月26日 来源: 《税务研究》2020年第3期 作者: 吉黎

  对于企业的经营亏损,允许在一定年度内进行结转,是世界各国通用的做法。自2018年1月1日起,我国将当年具备高新技术企业或科技型中小企业资格的企业,准予结转其经营亏损的年限由5年延长至10年。亏损结转期限延长政策不仅会大幅度降低高新技术企业和科技型中小企业的实际所得税税负,减轻企业负担,还会有效地激励企业进行风险型投资和创新活动。在目前研究如何更好地帮助民营企业和中小企业减税降负的工作中,实行更为宽松的亏损结转政策不失为一种可行的选择。

  一、亏损结转政策影响效应

  (一)减税效应

  对于高新技术企业和科技型中小企业而言,亏损结转政策显得尤为重要,因为这类企业投资风险高、科技成果转化周期长,在发展过程中面临着更为激烈的市场竞争和更大的市场风险,长期亏损甚至被淘汰和退出的概率较大。企业在创业初期,需要大规模的研发投入,研发的项目科技含量越高,研发的时间越久,前期需要投入的资金规模越大。由此,企业面临着长期亏损的风险,亏损额度很有可能在5年之内都无法结转完毕。因此,亏损结转的期限决定了能够多大程度降低企业的所得税税负,尤其是那些前期研发投入大、长期亏损的技术型企业。亏损结转期限的延长主要从两方面帮助这类企业减轻税负:一方面,如果企业亏损额度巨大,在5年内都无法结转完毕,那么结转期限延长至10年后,未结转完的亏损额度可以继续结转,减轻企业在盈利初期的税负;另一方面,针对长期亏损且在5年内都无法获得盈利的企业(比如一些医药企业,从新药的研制到上市可能要经历数年甚至数十年时间),延长期限可以保证在企业盈利时尚未抵补的亏损额度不会作废。因此,亏损结转期限延长政策将为那些长时间亏损且亏损额度较大的高新技术企业和科技型中小企业实实在在地减轻税负,抵御经济下行的压力。

  (二)创新效应

  亏损结转政策不仅能减轻企业的所得税税负,还能促进企业进行风险型投资和从事创新活动。这是因为亏损结转政策使得政府成为企业实际上的“匿名合伙人”:企业盈利时,政府通过征税取得一部分企业利润;企业亏损时,政府的税收收入也承担部分风险(Domaretal.,1944)。“匿名合伙人”对于风险型投资更为重要,这类投资具有高风险、高收益的特点。如果风险投资获得了成功,就会获得较高的收益,在法定企业所得税税率相同的情况下,向政府缴纳税款后获得的税后利润绝对值也较大;如果风险投资失败,亏损额可以在以后年度的盈利中扣除,企业能够在其他年份减少应税所得。这一理论在实证研究中得到了证实,Drebleretal.(2013)以德国跨国公司数据为基础,分析了公司亏损处理对跨国投资的影响。结果显示,较短的向后结转期限显著减少了企业投资,尤其是在亏损概率较大的行业中。Edgerton(2010)也认为,亏损结转的年限越长,政府的风险分担作用就越强,那些亏损企业就会进行更多的风险型投资,而亏损是否可以向前结转,以及其向后结转的年限长短也影响了税收激励政策的实施效果。毛捷等(2016)对中国的工业企业进行了研究,发现“匿名合伙人”的假说在中国同样有效,当企业面对的投资风险水平和所得税税负越高时,亏损弥补的风险分担作用越强,企业越愿意从事风险型投资项目。

  高新技术企业和科技型中小企业进行的投资往往都具有较高的风险,失败的可能性也较大。因此,企业所得税中的亏损弥补政策对于促进这类企业投资的作用尤为明显,特别是在亏损结转期延长之后,政府可以更好地发挥“匿名合伙人”的作用,分担企业的投资风险,激励企业前期增加研发投资和风险型投资的力度。

  (三)存在的问题

  虽然亏损结转政策能够给企业带来减税效应和创新效应,但是长期以来我国只允许亏损向后结转,且在2018年以前向后结转期限只有5年,严重制约了政策效应的发挥。第一,向后结转期限较短,对于长期亏损以及亏损额较大的企业而言,起不到降低税收负担的作用。第二,不允许向前结转,对中小企业发展不利。中小企业不但本身面临的市场风险、利润波动以及资金压力都较大,而且融资困难,获得的财政补贴也很少,不允许亏损向前结转的规定,不利于缓解中小企业亏损年度的经营压力,限制了政府与企业共同承担风险的作用。第三,亏损结转政策缺乏弹性,没有根据经济周期的变化来调整亏损结转的方式和期限,难以对经济发挥充分的调节作用。

  二、亏损结转期限的国际经验比较

  (一)向前结转

  一些发达国家允许企业的亏损可以向前结转,比如英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚、爱尔兰、荷兰和挪威等。加拿大规定,净经营亏损可以向前结转3年,在允许前转国家中属于比较宽松的。英国规定,一般的营业损失只能向前结转1年,但停业亏损可以向前结转3年。澳大利亚规定,自2013年开始,限额在100万澳元以内的亏损可以向前结转2年。其余国家如法国、德国、爱尔兰和荷兰只允许向前结转1年。美国在2017年《减税与就业法案》实施前,允许企业普通所得的亏损可以向前结转2年,资本亏损可以向前结转3年。在美国新一轮税改之后,因为将向后结转年限由20年改为无限期结转,所以取消了亏损向前结转的规定,但是从事农业经营仍然可以向前结转2年。受到2008年国际金融危机影响的还有挪威,由不允许向前抵免变为允许向前结转2年。此外,韩国也允许中小型企业进行1年期的向前亏损结转。

  (二)无限期向后结转

  世界上绝大多数国家都实行亏损向后结转的政策,大部分的发达国家或地区实行无限期向后结转,比如美国、英国、法国、德国、澳大利亚、意大利等。美国2017年《减税与就业法案》中虽然取消了关于亏损向前结转的规定,但是将向后结转的期限由原来的20年变为了无限期结转。还有许多国家都从有限期的结转年限变成了无限期结转,比如奥地利于1998年将7年结转期限变为无限期结转;丹麦于2002年将5年结转期限变为无限期结转;法国于2004年将5年结转期限变为无限期结转。俄罗斯于2017年将10年的结转期限变为无限期结转。作为发展中国家的巴西,同样实行无限期结转的政策。

  综观实行无限期结转的国家,他们通常对每年允许结转的额度有所限制。比如法国和德国均将每年度损失结转额限于100万欧元,再加本年度利润超过100万欧元部分的50%(法国)或者60%(德国)。英国每年度的结转额度不得超过应纳税所得的50%,且对于大型商业集团每年的结转限额为500万英镑。美国和意大利每年度允许亏损结转的比例较高,为应纳税所得的80%。巴西虽然允许无限期向后结转,但是对于每年结转的损失要求较为严格,可扣除的比例不得超过每年应纳税所得的30%。可见,虽然都是无限期结转,但是不同国家对于结转限额要求不同。

  (三)有限期向后结转

  少数发达国家、大部分发展中国家和不发达国家实行有限期的亏损向后结转政策。比如加拿大、日本、韩国、印度、泰国、越南等国家都对向后结转的时限作了规定。加拿大对于亏损结转的最长期限设置为20年,在这些实行有限期向后结转政策的国家中时限最长。在亚洲,日本自2013年开始进行了一系列的促进企业投资和经济增长的减税政策,逐年降低企业所得税税率,其中名义税率已经从2013年的37%降至2018年的29.74%。亏损向后结转的年限也由7年延长至9年。在“支持中小企业、促进科学研究与试验发展(R&D)投资和工资增长”的税收政策影响下,从2018年4月1日开始亏损可向后结转的时间由9年进一步延长至10年。虽然日本暂时取消了对于一般企业的亏损向前结转政策,但是对于中小型企业2009年2月1日后的亏损仍然可以向前结转1年。在减税政策的作用下,日本企业的收入规模从2013年的49.5万亿日元一路增加至2017年的67.1万亿日元,减税效果斐然。韩国的亏损向后结转期限也由原来的5年延长至10年。印度的结转时间稍短,为8年。其余国家大多与中国一样实行5年的最长向后结转期限,一些不发达国家甚至规定向后结转时间不超过3年。

  三、对我国亏损结转政策的启示

  (一)普遍延长亏损结转期限

  与世界上其他国家向后结转的年限相比,我国目前允许向后结转的年限较短。对于亏损企业而言,降低税率对减轻企业税负的作用不大,因为这些企业在亏损年份本就不需要缴纳企业所得税。在当前我国大力为企业减税降费、降低成本激发企业活力的背景下,延长企业亏损结转年限可以成为降低企业实际税负的一项重要措施。具体实施过程建议分为两个阶段:第一个阶段,在高新技术企业和科技型中小企业试点之后,逐步将此项政策推广到各个行业,使这项政策惠及全部企业,普遍将亏损结转期限由目前的5年延长至10年。第二个阶段,长期来看,10年的亏损向后结转期限仍低于发达国家水平,可以进一步将亏损结转年限延长至20年,甚至实行无限期结转。

  (二)允许中小企业向前结转

  我国中小企业的规模日益增大,已经成为国民经济和社会发展的重要力量。但是随着原材料价格上涨、用工成本增加、融资困难等问题的凸显,中小企业的发展受到了制约。加之中小企业本身抵御市场风险的能力较弱,在经济下行压力下,急需政府与之分担风险。有鉴于此,笔者建议借鉴韩国和日本的经验。这两个国家都在亏损结转方面出台了针对中小企业的优惠措施,允许中小企业符合条件的亏损可以向前结转1年。于我国而言,在亏损结转方面,对于中小企业应该给予更加慷慨的政策,允许中小企业将当年的亏损向前结转1至3年。政府将以前年份企业盈利时缴纳的所得税予以退还,以缓解企业当年的资金压力,这相当于是对亏损企业的一种补贴,使得政府与企业共同分担亏损风险。具体地,可以根据中小企业的规模设立有差别的亏损前转年限,对于中等规模的企业,当年的亏损额度可以向前结转1年;对于小微企业,当年的亏损额度可以向前结转3年。允许中小企业经营亏损向前结转以及延长中小企业向前结转年限的措施能够增加中小企业在经济形势严峻情况下抵抗风险的能力,使中小企业有较为充裕的流动性资金用于维持就业和进行投资,帮助中小企业渡过难关。这是保持国民经济平稳较快发展的重要基础,也是关系民生和社会稳定的重大战略任务。

  (三)设置年度亏损结转限额以防止税收流失

  大部分实行无限期亏损结转的国家都同时对每年度能够进行亏损结转的额度作出了限制,设置了亏损抵减应纳税所得的最高比例(从30%到80%不等)。即使是日本和韩国这样实行10年期有限结转的国家,也规定了每年度亏损结转的限额,这是反滥用规则(Anti-abuseRules)的体现。因为在政策实施过程中,会有一些企业恶意造成长期亏损的状态,以利用亏损结转政策达到逃税的目的。因此,为了防止一些企业对此项政策的滥用,利用各种不合法的手段侵蚀税基,给真正受益的企业带来不良影响,需要对亏损结转设置限额。在现阶段,亏损结转的限额不宜设定得过低,避免使结转政策的减税效应和创新效应打折扣。考虑到目前政策惠及面较窄,仅高新技术企业和科技型中小企业实行10年期的亏损结转政策,可以将允许抵减的比例设置为应纳税所得额的80%。同时,需要加强对这类企业的税收征管工作,警惕企业制造恶意亏损行为以及造假取得高新技术企业和科技型中小企业资格的行为,防止税收收入的流失。如果对全行业普遍延长亏损结转年限,可以适当上调结转限额,允许抵减的比例范围在60%~80%为宜。

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