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2019年减税降费政策研究观点评述

2020年05月27日 来源: 《税务研究》2020年第4期 作者: 李万甫 刘同洲

  内容摘要:

  为全面落实党中央、国务院提出的“实施更大规模的减税降费”和“确保减税降费落实到位”的要求及任务,财税部门于2019年出台了“一揽子”减税降费政策。本文以减税降费政策的内在逻辑、减税效果以及对财政可持续性的影响等为研究视角,对2019年以来学术界减税降费政策的研究观点予以梳理,分析相关研究逻辑与结论的共同特征,为未来减税降费政策的抉择提供经验支持。

  关键词:减税降费、财政可持续性、财政收入、税制结构

  实施更大规模的减税降费是党中央、国务院积极应对当前经济下行、助力实体经济转型升级、推进供给侧结构性改革的重大举措,对减轻企业负担、激发微观主体活力、提振市场信心具有重大意义。2019年,新一轮减税降费政策得到了社会各界广泛关注,来自学术界的分析研究也呈现出百花齐放的态势。现将学术界研究观点梳理如下:

  一、减税降费政策的内在逻辑

  当前,世界经济在深度调整中缓慢复苏,我国经济在从高速度向高质量发展转换,面对世情、国情的新问题、新特点,大规模、实质性、普惠性的减税降费政策适时出台,为经济高质量发展注入了强劲动力。鉴于本轮减税降费政策的新时代特点,有必要明确其内在逻辑。现从背景、意义、内涵、特点与目标等方面对相关专家观点予以整理归纳。

  (一)减税降费政策的背景

  面对社会供需总量和结构不相匹配所引致经济在宏微观层面的突出问题,新一轮减税降费政策应时而生。刘尚希(2019)认为,结构性因素导致我国经济下行压力较大,供需结构不相匹配导致新旧动能转换乏力,微观主体在此过程中面临较高的不确定性与风险。张斌(2019)提出,我国经济面临的主要矛盾不是经济周期性波动带来的总需求不足,而是供给侧结构性矛盾。经济政策的重点在于以产业结构升级、创新驱动促进经济增长。鉴于经济增速换挡与结构转型的客观现实,化解多年来积累的结构性矛盾任重道远。闫坤等(2019)从世情与国情出发,认为新一轮减税降费政策是应对国际减税浪潮与我国经济转型的必然选择。李万甫等(2019)认为,新一轮减税降费政策是以宏观经济政策的连续性与稳定性为拓展经济增长的新动能提供保障。

  (二)减税降费政策的意义

  加大减税降费力度,助力推进供给侧结构性改革,一直是我国经济转型的逻辑主线。进入2019年,更大规模的减税降费举措相继而出,减税降费规模超过2万亿元,可谓力度空前。李万甫等(2019)认为,实施减税降费是重大政治任务和重大经济决策,是落实好习近平总书记关于减税降费的重要指示批示精神,是契合供给侧结构性改革的内在要求。白景明(2019)认为,本轮减税降费不再是基于短期经济调节,而是政府收入筹措制度的改革,有助于实现社会公平、促进经济增长、深化财政支出管理改革。王乔等(2019)认为,针对国内外复杂环境、市场对宏观调控政策高度敏感与高度期望,2019年减税降费政策契合了宏观调控的新时代意义。

  (三)减税降费政策的内涵

  从减税降费的内涵而言,高培勇(2019)认为,转入高质量发展阶段的减税降费,是以降成本为目标,以供给侧改革为着力点,聚焦降低实体经济的增值税税负,财源支撑在于“节用裕民”——以政府的“紧日子”换取企业的“好日子”,是立足于长期减和降的制度化税费改革,而非仅着眼于熨平经济周期的短期措施。贾康(2019)分析了新一轮减税降费的内在逻辑,认为应充分发挥减税降费政策的最优效用,宏观上对经济逆周期调节,微观上激活企业活力,释放供给潜力,减轻企业与中低阶层个人负担。邓力平(2019)从重大决策与贯彻落实、光荣任务与收入职能、长期要求与特定使命、税费同行与效应把握、减负期盼与民生刚性、纳税个体与人民群众六个方面切入分析,阐述了新时代中国特色的减税降费观。

  (四)减税降费政策的特点

  与以往实践不同,本轮减税降费有着鲜明的特点。李万甫等(2019)认为,本轮减税降费政策的特点包括:全面发力,多税种同时释放减税红利;精准发力,针对经济薄弱环节,聚焦经济高质量发展;持续发力,保持减税降费政策的连续性、落实度以及进一步拓宽减税降费的空间;同向发力,减税降费政策与税制改革方向相一致,以优化税制促减税降费。郭庆旺(2019)认为,本轮减税降费具有持续针对性、成本降低性、长期持久性的三个相互关联的本质特征,这些特征决定了减税降费对财政影响的广度、深度和程度。张连起(2019)认为,本轮减税降费的显著特点包括方式上从结构性减税转向普惠式减税,力度上从“挤牙膏”转向“一步到位”,配套上从“单骑深入”到“集团军作战”。闫坤等(2019)提出减税降费政策应呈现“实惠性”“激励性”“科学性”“协同性”“可持续性”的特点。

  (五)减税降费政策的目标

  传统意义的减税降费,通常将主要目标锁定于扩需求,注重总量调节;而新一轮的减税降费聚焦降成本与稳预期,注重结构调整。刘尚希(2019)认为,引导并稳定预期是当前首位的政策目标,且要兼顾短期预期与长期预期,其他“五稳”都是以稳预期为前提的。高培勇(2019)、王乔等(2019)认为,致力于高质量发展阶段的减税降费,主要目标在于降成本,聚焦于结构性和供给侧,将企业生产环节的税费作为减税降费的起始端,进而有效引导市场预期与提升市场活力。张连起(2019)认为,减税降费的根本目标是赋能我国经济增长,此外还赋予其供给侧结构性改革功能,实现经济高质量发展。张斌(2019)认为,明晰获得减税红利的市场主体、市场主体在获得政府让渡的资源后的配置方式以及由此产生的经济影响才是减税降费最终的政策目标。

  综合而言,新一轮减税降费政策背景在于当前经济运行中供需结构错位造成的经济下行压力加大,新旧动能转换乏力,经济不确定性与市场预期不稳抑制了微观主体活力,供给侧结构性矛盾制约经济高质量发展之势尽显。就新一轮减税降费的意义而言,2019年减税降费政策具有新时代的特征,其有别于先前减税政策着眼于短期经济调节的临时性与辅助性减税,是立足于解决经济运行中的结构性矛盾,致力于构建与经济高质量发展相匹配的税制结构,具有制度化的显著特征。就新一轮减税降费的内涵的而言,减税降费政策契合了供给侧结构性改革降成本的内在要求,秉承以稳预期为核心的理念,以降低增值税负担为重点,发挥其减税负、惠民生、调结构、稳增长等多重效用,体现了税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。就新一轮减税降费的特点而言,一是普惠性,主辅税种同时释放减税红利,最大化受惠面与优惠范围;二是精准性,针对实体经济尤其是小微及民营企业,聚焦经济高质量发展;三是持续性,突出政策实施的连续性;四是协同性,注重减税政策与税制改革相协同,强化合力效应。就新一轮减税降费政策的目标而言,其根本目标是促进经济高质量发展;短期目标在于逆周期调节,稳定预期进而激发微观主体活力;中长期目标在于构建与经济高质量发展相匹配的政府收入体系,在新旧动能转换过程中持续发力,更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

  二、减税降费政策的总体效果分析

  减税降费是2019年的重大宏观政策,减税综合效应总体显著。现就微观主体减负的获得感与满意度、促进经济高质量发展、中长期税制结构优化、提升居民可支配收入等多个视角,对减税降费政策的总体效果予以梳理。

  (一)微观主体减负的获得感与满意度

  相较于先前以税基式减税为主体的减税逻辑,2019年减税降费政策以税率式减税为主体,附以税基式减免,微观主体的减负获得感与满意度较强,减负效应也更加显著,但部分微观主体减负获得感偏弱的现实问题依然存在。学术界对本轮减税降费的政策效应基本持肯定态度。国家税务总局税收科学研究所课题组(2019)认为,提升纳税人获得感是“以人民为中心”思想在税收领域的直接体现。本轮减税降费让企业和个人的现金流更加充裕,提高了纳税人获得感,提振了市场信心,增强了企业投资和个人消费能力。中国财政科学研究院“降成本”调研综合组(2019)通过实地调研情况分析,认为多数企业对减税政策的获得感较高,体现在企业感受到与政府互通互联更为顺畅,包括制度性交易成本在内的综合成本大幅降低。冯俏彬(2019)认为,多数企业享受到本轮减税降费的红利,对政府、政策的好感度明显上升,在很大程度上消除了一段时间以来由于经济下行、生产经营困难而对较高税费负担的怨气,社会情绪明显平稳。

  同时,学者们也对部分微观主体减负获得感不强的问题予以高度关注。何代欣(2019)认为,当前减税的理论困境为:复杂经济环境约束下,减税降费的传导机制尚不清晰,持续性减税降费会导致政策效力存在不确定性。张连起(2019)、艾华等(2019)认为,减税降费的效果能否充分实现,受税收负担、制度性交易成本、人工成本、融资成本和物流成本以及企业生产经营行为的传导机制等多方面约束条件共同作用。

  (二)促进经济高质量发展

  本轮减税降费政策不仅是降税负,更重要是稳预期。微观主体的预期决定了其行为趋向,预期的稳定会激活企业的生产经营等行为,经济高质量发展才会有根基。从稳定市场预期、激励企业市场活力而言,刘尚希(2019)认为,2019年的减税降费,不只降低了企业、个人的负担,同时也扩大了内需,稳定了预期。减税降费对预期的引导作用,比减了多少税更加重要。张斌(2019)认为,减税降费政策要聚焦对市场主体预期的综合效应。主体税种普惠性减税的稳预期作用要优于特定行业或行为的税收优惠政策,整体性方案对稳预期的作用要优于“挤牙膏”式的出台方式。杨志勇(2019)认为,2019年新出台的减税政策与先前减税政策有累加效应,其效应更多的是来自税负的合理化,合理的税负既能够激励企业投资意愿,也有助于促进消费。

  从促进经济结构转型与实现经济高质量发展而言,陈志勇(2019)、何代欣(2019)认为,减税降费将有力促进供给侧结构性改革,平抑经济波动,提高经济增长的质量。王乔等(2019)从经济增长的驱动力转变、新旧动能转换、产业竞争优势的巩固与深化三个角度予以分析,认为本轮减税降费激发了市场活力,缓解了经济下行压力。白景明(2019)认为,大规模减税降费降低了实体经济与个人的税费负担,平抑了由税费负担差异而造成的产业结构扭曲与价格结构失衡,促进实体经济结构良性调整。范子英(2019)从供需层面分析了减税对经济增长的影响路径,认为减税短期内可能很难完全扭转企业投资与产品的国际竞争力,但最终会逐步向好,应保持长期的耐心。

  (三)中长期税制结构优化

  有别于先前聚焦于需求侧的临时性减税降费政策,新一轮减税降费具有持续性与制度化的特征,通过税制结构的优化为构建现代税收体系奠定制度基础,将对中长期政府收支格局及税制结构产生重大影响。刘尚希(2019)提出,应以更多改革方式优化税制,使税制更适合当前经济高质量发展的要求,通过税制优化产生的减税降费相较于税基式减税,稳定性更显著。胡怡建(2019)、张连起(2019)、张斌(2019)认为,持续性减税降费政策对税制结构产生重大影响,会起到提高直接税比重、降低间接税比重的作用,总体上契合了“逐步提高直接税比重”的税制改革方向。

  (四)提升居民可支配收入

  李万甫等(2019)认为,新一轮减税降费降低了政府在收入分配格局中的比重,相应增加了企业和个人的收入份额,进一步理顺了国家、企业、个人的分配关系。张连起(2019)从向消费者减税让利的角度,分析认为增值税税率下调降低了居民消费品价格,进而拉动了居民消费。白景明(2019)认为,税费制度改革本质上是收入再分配,大规模减税降费是对收入分配格局的强力调整,个人所得税改革和增值税改革都增加了个人可支配收入,两项合计的消费者可支配收入增量达上万亿元,且中低收入群体为受惠主体,因而会产生较强边际消费拉动效应。

  归纳各专家观点的结论共性可知,2019年减税降费的决策部署是优化资源配置、激发市场活力、提高企业发展潜能的“雪中送炭”之举,其总体减税效果也作用于多个层面。就减税获得感而言,相较于先前“税基式”减税降费,如今“税率式”减税降费给予企业较高的透明度与稳定性,企业获得感与满意度总体较好,得到了社会的广泛认同。但部分企业减税获得感偏弱的问题仍客观存在,这与当前减税降费传导机制不畅、企业自身市场竞争力不强有一定关联,应具体分辨。对于前者,未来应以解决在制度与执行层面的障碍为导向,聚焦现有减税降费政策的落地;对于后者,也应理性看待市场竞争规则,将企业减税获得感不强完全归因于政府减税降费的力度不够是有失公允的。新一轮减税降费促进了经济高质量发展,微观上有效降低了企业税费成本,产生了稳定市场预期的综合效应,激发了企业经营、投资、创新的活力。稳预期效应的释放降低了经济的不确定性与风险,延续了宏观经济总体平稳、稳中有进的发展态势,有助于“六稳”并推进宏观经济行稳致远。从优化税制结构而言,新一轮减税降费实现了直接税与间接税“升增”与“减降”式的税负配置优化,使税制结构更适合当前经济高质量发展的要求,为企业创造了稳定性更强、风险更低的制度环境。新一轮减税降费政策重塑了收入分配格局,降低了政府在收入分配格局中的比重,相应提高了企业与个人的比重,进一步理顺国家、企业、个人的分配关系,提高低收入阶层的收入水平,培育中产阶层,调节高收入阶层,符合国民收入分配格局调整的方向,进而产生了较强的消费拉动效应。

  三、减税降费政策的分税种效果分析

  明晰税费负担的归宿,有针对性地为负担者减税降费,是发挥本轮减税降费效应的关键。鉴于增值税、企业所得税与社会保险费在企业税费负担中的占比较大,个人所得税在居民税收负担中占比较大,增值税、企业所得税、个人所得税以及社会保险费的减税效果备受瞩目。

  (一)增值税减税效果分析

  增值税减税是本轮减税降费政策的重点,其减税效应得以充分释放。李万甫等(2019)认为,结构性下调增值税税率,形成了有升有降的结构性减税特征。首创的加计抵减优惠政策对生产、生活服务业具有一定的减负效应,对制造业等实体经济的作用效应较为明显。胡怡建(2019)、陈志勇(2019)认为,增值税税率较大幅度的下调以及对小微企业税收优惠范围的扩大,将直接降低企业生产经营成本,有利于激发实体经济活力。范子英(2019)认为,增值税减税会促进产业分工与改善市场效率,减税所促进的企业投资与产业分工可促进经济增长,经济增长又驱动税收收入上升。中国财政科学研究院“降成本”调研综合组(2019)认为,理论上降低增值税税率,最终体现为终端产品与服务价格的下降,但囿于现实中增值税转嫁的各类条件,税改的成效未必能充分体现。

  (二)企业所得税减税效果分析

  为落实创新驱动发展战略,2019年减税降费延续并扩大研发费用税前加计扣除政策,减税及其联动效应较为显著。李万甫等(2019)认为,新政策一定程度上实现了企业研发创新风险的政企共担,降低了企业研发创新成本,有助于企业加大研发创新投入,从而增加技术创新的供给。庞凤喜等(2019)认为,将研发费用税前加计扣除比例提高至75%,且政策覆盖面推广至所有企业,激励企业加速科技创新,倒逼了企业加速核心技术创新,推动了生产经营效率的提高。张连起(2019)认为,放宽投资初创科技型企业享受优惠政策范围等一系列企业所得税优惠政策,降低了企业负担,为企业的生产经营添助力、增活力。

  部分学者也提出了企业所得税减税政策的问题。中国财政科学研究院“降成本”调研综合组(2019)认为,企业所得税税收优惠政策有如下问题:一是部分减税政策的适用条件与标准过于严格;二是减税受制于体制机制的障碍导致落实不足;三是企业享受减税政策的成本高,部分企业缺乏参与热情。

  (三)个人所得税减税效果分析

  《个人所得税法》的修订,体现出以改善民生为宗旨的制度优化,引起了各界广泛关注。白景明(2019)认为,此次个人所得税改革具有减税强度高、涉及人数多、政策发力精准、制度突破大四大特点,预计将带来数千亿元的减税。王乔等(2019)认为,2019年个人所得税受惠面持续扩大,有效减轻了居民税负,提升了居民购买力,有助于带动居民消费增长,中高端消费市场也在此背景下开启转型升级。李万甫等(2019)、胡怡建(2019)认为,增设专项附加扣除是本轮个人所得税改革的最大亮点和难点,有效缓解了中年人口面临的生存压力,减轻了中低收入者的税收负担,缩小了税后收入差距,改善了收入分配不公的问题。甘犁(2019)认为,本轮个人所得税改革主要获益人群是中等收入群体,规模庞大的低收入人群受益不大,应在专项扣除体系的基础上进一步走向“就业激励”。李文(2019)认为,此次个人所得税改革大幅降低了平均税率,减少了个人所得税的效率损失,但是也削弱了其再分配能力;综合所得申报制的引入改善了税收横向公平效应,但平均税率的降低抵消了累进性的提高,削弱了税收纵向公平效应。

  (四)社会保险费减税效果分析

  社会保险费是本轮减税降费关注的焦点,改革措施不仅把减税作为重点,更将降费努力落到实处。郑秉文(2019)指出,此次社会保险“降费率、降费基”前所未有,标志着我国社会保险制度改革迈入深水区并向前推进,其认为社会保险负担应考虑企业成本承受力,应尽可能使名义费率与企业可承受的实际费率相重合。庞凤喜等(2019)认为,《降低社会保险费率综合方案》的出台,既缓解了“社保转税”后部分企业负担跃升问题,有助于企业研发创新投入的增加,又能产生对微观主体的稳预期、提信心的衍生效果。白重恩(2019)认为,降低养老保险缴费率具有“落一子而活全局”的效应:一是降低了企业负担并促进了企业投资;二是增加了居民可支配收入进而刺激消费;三是为第二、三支柱的养老保险释放了空间。

  学术界关于分税种减税效果的观点精彩纷呈。就增值税减税效果而言,本轮降税率直接给企业让利,降低了企业成本,激励了微观市场主体生产经营与投资行为。其他诸如退还留抵税额等优惠政策盘活了企业存量资金,缓解了企业现金流压力,为以制造业为代表的实体经济转型升级赢得了时间与空间,更可避免由于增值税纳税主体的异质性而导致的税负不公问题,维护了“税制中性”。同时也应关注,增值税纳税主体囿于产业链地位、产品议价能力、抵扣链顺畅度等税负转嫁因素影响,税负降低程度在各环节分布具有非均衡性,这也是造成部分企业增值税减负感偏弱的原因。企业所得税减税效果体现在:以“一揽子”税收优惠切实缓解小微企业税费负担,进而稳定就业。此外,将研发费用按75%税前加计扣除推广到全部企业,推动政府与企业共担研发创新风险,降低研发创新成本,增强了企业技术创新源动力。本轮个人所得税减税具有强度高、受惠面广、发力精准、制度突破大的特点,通过本轮制度化的个人所得税改革,减轻中低收入者的税收负担,使得税制更加公平。就社会保险费降费效果而言,社会保险费“降费率、降费基”是前所未有的,具有稳定预期、提振市场信心的效果。随着企业社会保险缴费负担的实质性下降,实体企业的主要要素成本——劳动力成本相继降低,一定程度缓解了经济下行期中小微企业的生产经营困难,为其创新支出与引才加薪腾挪了空间。

  四、减税降费政策的分行业、分企业效果分析

  2019年大规模、普惠性减税降费实施以来,以制造业为代表的实体经济税负明显降低,其他行业税负只减不增。新一轮减税降费力度超出预期,减税降费政策的普惠性、实质性被各行业普遍认可。

  (一)制造业的减税效果分析

  制造业是本轮减税降费政策的重点,多数学者对制造业减税降费效用持肯定态度。中国财政科学研究院“降成本”调研综合组(2019)研究发现,以制造业为代表的实体经济减负增效显著,2019年1~7月份制造业新增减税3648亿元,是受益最大的行业。庞凤喜等(2019)认为,下调增值税税率为制造业发展及经济高质量发展提供了实质性支撑,对于依托原材料与设备进行再加工、中间环节较多、工艺较为复杂的制造业企业而言,其减负效果更为显著。

  (二)小微企业的减税效果分析

  减税降费效应在小微企业与大企业都有显现,但对小微企业更为显著。胡怡建(2019)认为,2019年针对小微企业出台的增值税和所得税政策,减税红利释放力度更大,改善了中小微企业的营商环境,有助于实体经济自主创新与发展。白景明(2019)从总体上分析减税降费对不同市场主体行为选择的影响,研究发现,中小企业减税降费边际收益率与补充流动资金和扩大就业的可能性正相关,中小企业对劳动力成本上升较为敏感;本轮社会保险缴费率降低所产生的自有资金增量较大地舒缓了中小微企业现金流压力。庞凤喜等(2019)认为,本轮税费减免政策节约了小微企业税费缴纳的人力、财力、物力,增强了小微企业享受优惠的确定性、便捷度与获得感,充分体现“保就业、稳增长”政策目标,增强了小微企业的生存与发展能力。李旭红(2019)认为,本轮针对小微企业的普惠性税收减免,是政策与征管的双合力,同时也体现出多税种间的协同效应,纳税人的减税获得感显著。

  (三)民营企业的减税效果分析

  新一轮普惠性、税率式的减税降费,将减税制度化,具有预期性强、透明度高、确定性强的特点,民营企业切实获得了减税红利。中国财政科学研究院“降成本”调研综合组(2019)研究发现,民营企业2019年1~7月份新增减税7450亿元,占比63%,受益最为明显,在各类型企业中对营商环境改善情况评价最高。

  新一轮减税降费效果在行业间、企业间分布不均,但总体上为实体经济减负增效显著。一是制造业的减税效果显著,是本轮减税降费最大收益行业。增值税名义税率的降低与增量留抵额退税充裕了企业现金流,为制造业扩大再生产释放资金空间,有助于制造业转型升级。二是小微企业减税效果尤为明显,减税获得感与满意度最强。针对小微企业的“一揽子”减税降费政策体现了政策与征管的双重合力,在稳定就业、繁荣市场与促进经济增长上发挥了积极作用。三是民营企业减税获得感明显,其减税效应不仅体现在其现金流压力的缓解,更有助于其发挥在就业与社会稳定上的不可替代作用。但同时也应看到,减税降费效果在企业间存在异质性,由于减税降费红利传导机制不畅、政策实施的时滞性等因素,部分企业减税效果偏弱。

  五、减税降费对财政可持续性的影响分析

  财政的可持续性是决定政策力度时必须关注的重大问题。2019年减税降费的大规模、持续性与制度化对财政可持续性产生了重大影响,主要体现在财政收入总量与结构、财政赤字规模、地方财政等方面。

  (一)减税降费对财政收入总量与结构的影响

  本轮减税降费的持续开展,将加大财政减收压力,对财政收入结构带来较大调整。白景明(2019)、龚辉文(2019)认为,本轮减税降费的减税额相当于2013~2018年6年减税总额的35%,占到全年税收总收入比重的9%左右,持续实施如此大规模的减税政策,势必会加重财政负担,造成未来财政收入的减收压力。何代欣(2019)认为,减税降费虽然会造成财政收入的短期减收,但增加了市场活力,推动了拉弗曲线右移,即以名义税负的降低实现未来财政收入的增加。郭庆旺(2019)认为,减税降费对财政收入结构的影响体现在两方面:一是随着税收收入所占比重的降低,财政收入体系的法治程度会相对弱化,导致地方性收费抬头的可能性加大;二是减税降费会降低间接税收入比重,提升直接税收入比重。张斌(2019)认为,减税降费政策要重点关注政府收入结构多样性和复杂性的特征,从中长期看,基于社会主义公有制的政府收入与基于强制性政治权力的税费收入的顶层设计,是影响我国税制改革和税费负担的重要因素。

  (二)减税降费对财政平衡状况的影响

  财政赤字率一直是体现财政平衡状况“晴雨表”。新一轮大规模减税降费在一定程度上会加剧财政赤字规模,值得持续关注。白景明(2019)指出,2019年一般公共预算赤字规模达到2.76万亿元,是改革以来的最大额,赤字率达到2.8%;从减税和增支间关系角度看,2019年减税增长率超出综合性支出增长率,减税额占赤字额比重达54%。郭庆旺(2019)认为,减税降费大幅增加了财政赤字规模。其通过分析“三本预算”的收支状况,估算2018年“计算赤字率”高达4.7%,且2019年仍有上升趋势。冯俏彬(2019)认为,近期出现的财政平衡压力问题,既是大规模减税降费政策逻辑与实践的自然延伸,又是逆周期宏观调控的题中之义,对此无须惊慌失措,更不该对减税降费政策的正确性产生质疑。白彦锋(2019)认为,减税虽具有路径快捷、政策时滞较短的特点,但可能在财政收支间形成绕开预算的“直通车”,产生“萝卜快了不洗泥”的问题。

  (三)减税降费对地方财政的影响

  新一轮减税降费的主体税种——增值税、企业所得税和个人所得税,都属于央地共享税,地方财政收入端减收效应显著,加之地方较重的事权与支出责任,严重影响地方财政可持续性。郭庆旺(2019)、张斌(2019)指出,减税降费会使部分债务负担较重的地方政府出现财政可持续性问题,引起地方政府策略性反应,寻求其他增收途径。对政府性基金收入的高度依赖导致地方财政潜在的波动性和脆弱性较大。国家税务总局税收科学研究所课题组(2019)、龚辉文(2019)认为,要警惕地方政府变通“增费”抵消减税成果。2019年1~7月全国税收收入仅增长0.3%,而非税收入却增长24.8%。在支出刚性条件约束下,大规模减税降费很可能诱使部分地方政府加大非税收入征收以弥补财政缺口。

  2019年减税降费对财政可持续性的影响显著。综合学术界观点可知,减税降费将放大财政减收效应,造成财政收入减收压力。但长期而言,减税效应的释放将带动税基税源的扩大,财政收入压力会逐渐缓解。随着以降低增值税为重点的减税不断深入,我国间接税收入比重会持续降低,直接税收入比重将不断上升,倒逼直接税制的完善,加速地方税体系构建。本轮减税降费定会引致财政赤字率上升。为进一步应对经济下行压力,赤字率仍有上调空间,可能会突破3%,但最终取决于财政支出结构调整力度。由于减税降费与控制债务风险不易平衡,财政稳定性会受到较大冲击。在地方财政方面,鉴于2019年地方税收收入预算未充分考量减税降费因素,税务部门在落实减税政策与完成预算指标之间陷入两难境地,地方财政减收效应可能被放大,各级地方财政可持续性不容乐观,减税降费政策的落地难度加大。相较于中央财政短收的稳定弥补渠道,地方财力缺口弥补渠道的不稳定性会加剧地方财政风险。中央应加大对财政弱势地区的转移支付力度,否则可能会加剧地方政府的非税征敛行为。

  参考文献

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